蘇煥智：區長是否應開放機要任命？
2017-01-16
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民進黨籍立法委員立法委員羅致政、陳其邁、陳亭妃、陳賴素美提案修改地方制度法第58條，要求放寬直轄市區長的任命資格。將目前限制祇有常任文官可以當區長，改為市長也可以「機要人員方式」來任命。這個提案造成各界的批評，質疑是「綁樁2018選舉」。其實這個題目的確有客觀討論的空間，也不必一概予以否定。
【作者：蘇煥智 / 大員法律事務所律師、前台南縣縣長】
民進黨籍立法委員立法委員羅致政、陳其邁、陳亭妃、陳賴素美提案修改地方制度法第58條，要求放寬直轄市區長的任命資格。將目前限制祇有常任文官可以當區長，改為市長也可以「機要人員方式」來任命。這個提案造成各界的批評，質疑是「綁樁2018選舉」。其實這個題目的確有客觀討論的空間，也不必一概予以否定。
提案修法的理由是：「基於地方自治的精神，可促使直轄市長對首長任命的自主權及責任政治，並提高行政效率、貼近民意。」
到底這個修法的理由及手段是否適當？試著分析如下：
民進黨籍立法委員立法委員羅致政、陳其邁、陳亭妃、陳賴素美提案修改地方制度法第58條，要求放寬直轄市區長的任命資格。將目前限制祇有常任文官可以當區長，改為市長也可以「機要人員方式」來任命。這個提案造成各界的批評，質疑是「綁樁2018選舉」。其實這個題目的確有客觀討論的空間，也不必一概予以否定。
提案修法的理由是：「基於地方自治的精神，可促使直轄市長對首長任命的自主權及責任政治，並提高行政效率、貼近民意。」
到底這個修法的理由及手段是否適當？試著分析如下：
一、理由一：
「可促使直轄市長對首長任命的自主權及責任政治」
的確這項修法目的可以達到直轄市長擴大其重要職位人事任用權的範圍，但這並非為了公共性的利益，而祇是擴大直轄市長的權柄。而擴大市長用人權柄的公共利益何在呢？
的確這項修法目的可以達到直轄市長擴大其重要職位人事任用權的範圍，但這並非為了公共性的利益，而祇是擴大直轄市長的權柄。而擴大市長用人權柄的公共利益何在呢？
二、理由二：
（一）升格直轄市為何反而效率低，下情不易上達呢？
但直轄市的「行政效率、貼近民意」問題的關鍵，在於鄉鎮市原為地方自治體，改為派出機關區公所後，區公所的預算大幅減少，收入完全集中到直轄市政府，區公所不但可支用預算大幅減少，原來屬於鄉鎮市公所的權力，更集中到直轄市政府中央的一級機關，例如墓園管理、納骨塔、市場、清潔隊、道路、水溝、社福，這些原本鄉鎮市權限的業務，如今多數被市府一級機關直接控制管理。而且區長的人事權亦大幅減少，所以區長無權無錢。如此導致原來在鄉鎮市公所可以即時處理的事務，很多必需提升到市府中央來處理，而導致效率降低，這才是升格直轄市後，「效率降低」、「民意下情無法上達」的關鍵。
（二）區長改為機要職，無法解決此問題：
而區長改為機要任命後，並無法改變「鄉鎮市喪失地方自治，改為派出機關」此一結構問題。
但直轄市的「行政效率、貼近民意」問題的關鍵，在於鄉鎮市原為地方自治體，改為派出機關區公所後，區公所的預算大幅減少，收入完全集中到直轄市政府，區公所不但可支用預算大幅減少，原來屬於鄉鎮市公所的權力，更集中到直轄市政府中央的一級機關，例如墓園管理、納骨塔、市場、清潔隊、道路、水溝、社福，這些原本鄉鎮市權限的業務，如今多數被市府一級機關直接控制管理。而且區長的人事權亦大幅減少，所以區長無權無錢。如此導致原來在鄉鎮市公所可以即時處理的事務，很多必需提升到市府中央來處理，而導致效率降低，這才是升格直轄市後，「效率降低」、「民意下情無法上達」的關鍵。
（二）區長改為機要職，無法解決此問題：
而區長改為機要任命後，並無法改變「鄉鎮市喪失地方自治，改為派出機關」此一結構問題。
三、區長改為機要職，可能造成的衝擊：
區長改為機要職，正面的結構效率問題仍然無法改善，但在政治上卻會產生如下的效應：
（一）行政資源更有效集中在市長派系，形成地方獨大的派閥：
區長機要職後，讓市長及其派系，可以更精準的分配其行政資源到他的派系支持者上。而且並利用此一派系更有效掌握的行政資源輸送體系，拉攏更多其他樁腳加入其體系。
市長派可利用此一行政資源壟斷之優勢，培養壯大其派系，成為地方獨大的「派閥」。而且並將機要區長作為培植地方民意代表的踏腳石。
（二）地方不同意見將很難出聲：
市長派一旦壟斷地方資源分配，對於地方公共事務，形成公民參與體制，草根民主，及多元競爭，均將受到此一結構性壟斷的不利影響，而不利於民主政治的多元競爭，不同意見將很困難出聲。
（三）連不同派系議員都受到威脅：
直轄市的一級機關，由於權力及資源相對集中，已經出現比一般縣市一級機關更官僚化的現象，有時候已經不太賣議員的帳。
而一旦區長機要職化，市長派將更有效壟斷地方資源分配，而且區長就是未來最可能的議員人選，所以不同意見議員的生存空間將被大幅壓縮，倍受威脅。而這也將使議會更容易形成「一言堂」，甚至成為市府的「議事局」。
（四）對一般縣市的影響：
直轄市長成為地方絶對性的大諸侯後，對於中央領導者亦構成威嚇的效應，而導致在全國性資源配置上，將更不利於一般縣市，而使直轄市與一般縣市的資源差距擴大。
（五）對於中央政治的影響：
區長機要職後，更壯大直轄市市長成地方超級大諸侯外，並借用此一優勢形成全國性的大派系，未來對於國家領導構成實質牽制性，未來國家領導系統，可能形成幾個直轄市長的派閥所聯合壟斷。
（一）行政資源更有效集中在市長派系，形成地方獨大的派閥：
區長機要職後，讓市長及其派系，可以更精準的分配其行政資源到他的派系支持者上。而且並利用此一派系更有效掌握的行政資源輸送體系，拉攏更多其他樁腳加入其體系。
市長派可利用此一行政資源壟斷之優勢，培養壯大其派系，成為地方獨大的「派閥」。而且並將機要區長作為培植地方民意代表的踏腳石。
（二）地方不同意見將很難出聲：
市長派一旦壟斷地方資源分配，對於地方公共事務，形成公民參與體制，草根民主，及多元競爭，均將受到此一結構性壟斷的不利影響，而不利於民主政治的多元競爭，不同意見將很困難出聲。
（三）連不同派系議員都受到威脅：
直轄市的一級機關，由於權力及資源相對集中，已經出現比一般縣市一級機關更官僚化的現象，有時候已經不太賣議員的帳。
而一旦區長機要職化，市長派將更有效壟斷地方資源分配，而且區長就是未來最可能的議員人選，所以不同意見議員的生存空間將被大幅壓縮，倍受威脅。而這也將使議會更容易形成「一言堂」，甚至成為市府的「議事局」。
（四）對一般縣市的影響：
直轄市長成為地方絶對性的大諸侯後，對於中央領導者亦構成威嚇的效應，而導致在全國性資源配置上，將更不利於一般縣市，而使直轄市與一般縣市的資源差距擴大。
（五）對於中央政治的影響：
區長機要職後，更壯大直轄市市長成地方超級大諸侯外，並借用此一優勢形成全國性的大派系，未來對於國家領導構成實質牽制性，未來國家領導系統，可能形成幾個直轄市長的派閥所聯合壟斷。
四、如何克服直轄市「效率降低、下情不易上達」及「城鄉差距」問題？
（一）恢復直轄市區自治：
如果立委諸公願意面對六都直轄市升格後，反而造成「效率降低」、「下情不易上達」、「城鄉差距擴大」的問題，其根本解決之道，在於恢復「直轄市區自治」。
（二）如何避免買票黑道黑金政治？---新區自治的方案。
又為了避免恢復直轄市區自治選舉，而重蹈買票、黑道介入，黒金政治，地方派系分贓的毛病，過去鄕鎮市的地方制度及選舉制度均有重新檢討的必要，我建議學習歐洲大陸德法意及北歐國家的制度，此一新區自治方案的內容包含：
1、採取議會民主制的委員會制，簡化鄉鎮市區級地方政府的組織。
2、區議員（或委員、代表）全部採政黨比例代表制，以消除買票黑道及減輕基層選舉的負擔。
3、開放地方性政黨及地方政治團體，以落實地方人關心地方事，地方人參與地方公共事務的草根民主精神。
如果立委諸公願意面對六都直轄市升格後，反而造成「效率降低」、「下情不易上達」、「城鄉差距擴大」的問題，其根本解決之道，在於恢復「直轄市區自治」。
（二）如何避免買票黑道黑金政治？---新區自治的方案。
又為了避免恢復直轄市區自治選舉，而重蹈買票、黑道介入，黒金政治，地方派系分贓的毛病，過去鄕鎮市的地方制度及選舉制度均有重新檢討的必要，我建議學習歐洲大陸德法意及北歐國家的制度，此一新區自治方案的內容包含：
1、採取議會民主制的委員會制，簡化鄉鎮市區級地方政府的組織。
2、區議員（或委員、代表）全部採政黨比例代表制，以消除買票黑道及減輕基層選舉的負擔。
3、開放地方性政黨及地方政治團體，以落實地方人關心地方事，地方人參與地方公共事務的草根民主精神。
五、結語：
直轄市區長是否開放機要職問題？應該是一個激發大家重新檢討直轄市「區的定位」問題的適當時機？是否重新恢復區自治？如果實施區自治，又如何避免買票丶黑金丶地方派系分贓的老問題？如上所述的新的區自治運動，應該是台灣草根民主運動的再出發。
六、參考資料：
[法規]各機關機要人員進用辦法
http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=S0020043
[法規]地方制度法
http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0040003
[新聞]區長機要任用恐斷升遷路 公僕擔心「久等到死」
http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=10563
[新聞]出任區長不必文官資格 綠委修法遭質疑綁樁2018選舉
https://goo.gl/CiyJdq
http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=S0020043
[法規]地方制度法
http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0040003
[新聞]區長機要任用恐斷升遷路 公僕擔心「久等到死」
http://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=10563
[新聞]出任區長不必文官資格 綠委修法遭質疑綁樁2018選舉
https://goo.gl/CiyJdq
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