趙春山
- 淡江大學中國大陸研究所榮譽教授
美國回來了？拜登對歐外交面臨的挑戰
2021-02-23
26403
.jpg)
拜登上任後的外交重點擺在歐洲，希望穩住西方再轉進東方；但經過上述兩場多邊外交大戲後，拜登應該發現，今天的歐洲情勢已異於川普執政前。
趙春山／評論
美國總統拜登2月19日以視訊方式參加上任後首次國際會議，包括「七大工業國集團」（G7）及「慕尼黑安全會議」（MSC）。拜登在會中釋出的一個重要訊息就是「美國回來了」，美國將重新回到國際舞台，並積極扮演領導角色。
拜登主張多邊主義，曾批評美國前總統川普的「退群」行動傷害美國國家利益。因此，拜登上任後陸續宣布重新加入《巴黎氣候協定》和「世界衛生組織」（WHO），並將以觀察員身分重返「聯合國人權理事會」（UNHRC），欲以行動落實他的主張。
更重要的是，拜登認為跨大西洋聯盟也「回來了」。美國與歐洲盟國的關係，曾因川普標榜「美國優先」（America First）受損。例如，原訂2020年4月舉行的G7會議，即因川普刻意輕忽，加上受疫情影響而未能如期舉行。本次G7領導人視訊會議後發布的聯合聲明，提出將2021年作為「推動多邊主義的轉捩點」，同時表明G7國家合作復甦經濟、應處新冠病毒危機及氣候變遷問題的決心。
然而，拜登在對歐外交擺出的「起手式」，已遭下列因素挑戰：
第一，美國選後政局未定，在左右兩股力量的拉扯下，拜登施政遭遇之阻力，比想像中更大，處理外交事務恐力有未殆。防疫是優先課題，美國計畫於2月底向WHO繳納逾2億美元會費，顯示美會努力確保WHO得到所需支援。川普於2020年5月宣布退出WHO時，即切斷對其資金挹注。WHO歡迎拜登政府的決定，但對飽受疫情摧殘的世界許多國家，美國提供的經費只是杯水車薪。
第二，美國對歐關係雖具傳統優勢，但中共正迎頭趕上，而拜登手上可以立即運用的「抗中」籌碼有限。在這次G7視訊峰會召開之前，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）即與英、德、法三國外長發表聯合聲明，其中提及要應對中國帶來的全球挑戰。隨後拜登更在「慕尼黑安全會議」中強調，美國將與歐盟緊密結合，共同對抗中國政府的經濟濫用和脅迫行為，做好與中國長期戰略競爭的準備。
然而歐洲國家目前的迫切需求，不是應對外部威脅，而是處理內部的經濟及社會發展問題。例如，德國無視於美國的制裁，堅持「北溪二號」天然氣管工程計畫，就是基於經濟利益的考量。美國雖警告這項計畫將使歐洲更加依賴俄羅斯的天然氣，進而危害歐洲能源安全，但德國仍堅持「走自己的路」。此外，歐洲與中共去年底簽署《中歐全面投資協定》（CAI），亦是著眼於經濟利益，且歐盟數據顯示，中共2020年已超越美國，成為歐盟最大貿易夥伴。
2020年世界主要經濟體皆呈負成長，僅有中國大陸以正成長2.3％一枝獨秀，根據聯合國貿易會議今年1月發布之《全球投資監測報告》指出，去年疫情蔓延重挫全球跨境投資，導致全球「外人直接投資」（FDI）流量同比暴跌42％，跌幅超過2009年金融危機；然而中國大陸FDI流入增幅4％，總量約1,630億美元，超過美國、歐盟及東協，成為全球第一大FDI流入目的地。
第三，美國務卿布林肯曾表示，美國將奉行以民主人權及平等為核心之外交政策，作為拜登政府落實多邊主義的重要外交手段。美國以理念結合同志，這點獲得英國的支持。英國將於2021年6月主辦G7峰會，首相強生（Boris Johnson）曾提議擴大邀請印度、南韓及澳洲與會，成為長久的「民主國家聯盟」（D10）。然而G7內部有不同意見，例如，義大利認為澳洲的「反中」色彩濃厚，擔心澳洲加入會讓擴大的G7成為「反中集團」，恐讓中共感到遭受挑釁。此外，法國也擔心若G7成員擴大，歐洲在集團中的影響力將被稀釋。
日本更是對英國提出邀請印韓澳參加G7峰會強烈表達反對立場，聲稱「不應將G7與上述三國的關係『制度化』」。《彭博社》指出，日本反對是因日韓關係不睦，而依歐洲外交消息人士的看法，日本希望自己是亞洲唯一的G7成員國。
第四，歐洲的自主化傾向日益明顯。法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）在國防議題上提出「歐洲戰略自治」觀念，雖不代表要與美國分道揚鑣，但認為可讓歐洲成為更可靠的夥伴，並強化「北大西洋公約組織」（NATO）。馬克宏認為，北約確實需要新的政治動能，闡明自身的戰略觀念，並需有更加政治的作法。馬克宏自2017年當選後，就持續推動歐盟在安全上走自己的路，不再走二戰後單靠美國軍事保護的舊途。
另一方面，歐洲也希望在美、中、俄之間維持平衡立場。「歐洲理事會」（European Council）外交關係研究主任夏皮若（Jeremy Shapiro）認為，拜登對俄羅斯的鷹派立場，再將中共一齊捲入，等於定義一場全球性的新權威主義冷戰，這讓許多歐洲領導人感到憂慮。
拜登上任後的外交重點擺在歐洲，希望穩住西方再轉進東方；但經過上述兩場多邊外交大戲後，拜登應該發現，今天的歐洲情勢已異於川普執政前。拜登把中共視為競爭對手，但從地緣政治的角度看，中共無意挑戰美國在歐洲的地位。因為中共深知，歐洲追求的是「自主」而非「中立」，歐洲仍屬「政治西方」，跨大西洋關係仍是無可取代的。
拜登對歐外交的成敗，關鍵繫於他能否在未來四年重建美國在歐洲盟國心中的可信任度。美國對外政策本具有跨黨派的持續性特質，但川普執政四年，已改變了這個特質。許多盟國擔心，2024年美國總統大選後，美國的政策是否又因人而異而再次產生急遽變化？因此認為2024年後，美國才會有較為明確的長期外交路線；在此之前，歐洲不願表態與中共抗衡，而是希望與美國建立一個「談判」而非「扈從」的關係。
【圖片翻攝自facebook.com/MunSecConf】
美國總統拜登2月19日以視訊方式參加上任後首次國際會議，包括「七大工業國集團」（G7）及「慕尼黑安全會議」（MSC）。拜登在會中釋出的一個重要訊息就是「美國回來了」，美國將重新回到國際舞台，並積極扮演領導角色。
拜登主張多邊主義，曾批評美國前總統川普的「退群」行動傷害美國國家利益。因此，拜登上任後陸續宣布重新加入《巴黎氣候協定》和「世界衛生組織」（WHO），並將以觀察員身分重返「聯合國人權理事會」（UNHRC），欲以行動落實他的主張。
更重要的是，拜登認為跨大西洋聯盟也「回來了」。美國與歐洲盟國的關係，曾因川普標榜「美國優先」（America First）受損。例如，原訂2020年4月舉行的G7會議，即因川普刻意輕忽，加上受疫情影響而未能如期舉行。本次G7領導人視訊會議後發布的聯合聲明，提出將2021年作為「推動多邊主義的轉捩點」，同時表明G7國家合作復甦經濟、應處新冠病毒危機及氣候變遷問題的決心。
然而，拜登在對歐外交擺出的「起手式」，已遭下列因素挑戰：
第一，美國選後政局未定，在左右兩股力量的拉扯下，拜登施政遭遇之阻力，比想像中更大，處理外交事務恐力有未殆。防疫是優先課題，美國計畫於2月底向WHO繳納逾2億美元會費，顯示美會努力確保WHO得到所需支援。川普於2020年5月宣布退出WHO時，即切斷對其資金挹注。WHO歡迎拜登政府的決定，但對飽受疫情摧殘的世界許多國家，美國提供的經費只是杯水車薪。
第二，美國對歐關係雖具傳統優勢，但中共正迎頭趕上，而拜登手上可以立即運用的「抗中」籌碼有限。在這次G7視訊峰會召開之前，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）即與英、德、法三國外長發表聯合聲明，其中提及要應對中國帶來的全球挑戰。隨後拜登更在「慕尼黑安全會議」中強調，美國將與歐盟緊密結合，共同對抗中國政府的經濟濫用和脅迫行為，做好與中國長期戰略競爭的準備。
然而歐洲國家目前的迫切需求，不是應對外部威脅，而是處理內部的經濟及社會發展問題。例如，德國無視於美國的制裁，堅持「北溪二號」天然氣管工程計畫，就是基於經濟利益的考量。美國雖警告這項計畫將使歐洲更加依賴俄羅斯的天然氣，進而危害歐洲能源安全，但德國仍堅持「走自己的路」。此外，歐洲與中共去年底簽署《中歐全面投資協定》（CAI），亦是著眼於經濟利益，且歐盟數據顯示，中共2020年已超越美國，成為歐盟最大貿易夥伴。
2020年世界主要經濟體皆呈負成長，僅有中國大陸以正成長2.3％一枝獨秀，根據聯合國貿易會議今年1月發布之《全球投資監測報告》指出，去年疫情蔓延重挫全球跨境投資，導致全球「外人直接投資」（FDI）流量同比暴跌42％，跌幅超過2009年金融危機；然而中國大陸FDI流入增幅4％，總量約1,630億美元，超過美國、歐盟及東協，成為全球第一大FDI流入目的地。
第三，美國務卿布林肯曾表示，美國將奉行以民主人權及平等為核心之外交政策，作為拜登政府落實多邊主義的重要外交手段。美國以理念結合同志，這點獲得英國的支持。英國將於2021年6月主辦G7峰會，首相強生（Boris Johnson）曾提議擴大邀請印度、南韓及澳洲與會，成為長久的「民主國家聯盟」（D10）。然而G7內部有不同意見，例如，義大利認為澳洲的「反中」色彩濃厚，擔心澳洲加入會讓擴大的G7成為「反中集團」，恐讓中共感到遭受挑釁。此外，法國也擔心若G7成員擴大，歐洲在集團中的影響力將被稀釋。
日本更是對英國提出邀請印韓澳參加G7峰會強烈表達反對立場，聲稱「不應將G7與上述三國的關係『制度化』」。《彭博社》指出，日本反對是因日韓關係不睦，而依歐洲外交消息人士的看法，日本希望自己是亞洲唯一的G7成員國。
第四，歐洲的自主化傾向日益明顯。法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）在國防議題上提出「歐洲戰略自治」觀念，雖不代表要與美國分道揚鑣，但認為可讓歐洲成為更可靠的夥伴，並強化「北大西洋公約組織」（NATO）。馬克宏認為，北約確實需要新的政治動能，闡明自身的戰略觀念，並需有更加政治的作法。馬克宏自2017年當選後，就持續推動歐盟在安全上走自己的路，不再走二戰後單靠美國軍事保護的舊途。
另一方面，歐洲也希望在美、中、俄之間維持平衡立場。「歐洲理事會」（European Council）外交關係研究主任夏皮若（Jeremy Shapiro）認為，拜登對俄羅斯的鷹派立場，再將中共一齊捲入，等於定義一場全球性的新權威主義冷戰，這讓許多歐洲領導人感到憂慮。
拜登上任後的外交重點擺在歐洲，希望穩住西方再轉進東方；但經過上述兩場多邊外交大戲後，拜登應該發現，今天的歐洲情勢已異於川普執政前。拜登把中共視為競爭對手，但從地緣政治的角度看，中共無意挑戰美國在歐洲的地位。因為中共深知，歐洲追求的是「自主」而非「中立」，歐洲仍屬「政治西方」，跨大西洋關係仍是無可取代的。
拜登對歐外交的成敗，關鍵繫於他能否在未來四年重建美國在歐洲盟國心中的可信任度。美國對外政策本具有跨黨派的持續性特質，但川普執政四年，已改變了這個特質。許多盟國擔心，2024年美國總統大選後，美國的政策是否又因人而異而再次產生急遽變化？因此認為2024年後，美國才會有較為明確的長期外交路線；在此之前，歐洲不願表態與中共抗衡，而是希望與美國建立一個「談判」而非「扈從」的關係。
【圖片翻攝自facebook.com/MunSecConf】
作者介紹
延伸閱讀
.jpg)
.jpg)
.jpg)