蔡英文能避免重蹈扁馬覆轍嗎？

2014-05-30 2406

5月18日民進黨主席辯論會上，蔡英文針對憲改問題，表示她也贊成台灣應改成內閣制，但認為這是一個浩大的

5月18日民進黨主席辯論會上，蔡英文針對憲改問題，表示她也贊成台灣應改成內閣制，但認為這是一個浩大的工程，需要很長的時間及小心謹慎的處理，才能爭取社會最大的支持。

根據民進黨民調，目前台灣民眾支持內閣制已經高達68.7%，支持總統制只剩下13.8%，絕大多數都認為現行憲政體制有嚴重問題，改革已經刻不容緩。誠如民進黨憲法大師林濁水所言：「內閣制的民眾支持已是壓倒性多數，已經不必花很長的時間爭取社會最大的支持，需要花時間說服的，其實只剩下總是慢半拍的政界人士」。

不過，蔡並不認為憲改具有急迫性，她更傾向認為：「現在憲政的不足，大部分來自總統濫權不受節制，這是總統個人問題，也是憲政文化不足問題」。換句話說，蔡認為總統濫權不受節制，主要是人的問題，並非憲法本身的問題。她對自己有信心，不會重蹈扁馬覆轍，便宜行事走向濫權。

問題是，扁馬兩位總統在執政初期，何嘗不也和蔡英文一樣，堅信自己不會濫權？為何兩人做到最後，不約而同調整方向走上濫權之路？這恐怕已經不是人的問題，而是憲法本身的設計缺陷所致。

主因有三：

一、憲法規定的總統權力很少，只有三軍統帥權、大赦特赦減刑權、院際爭執協調權、以及國家安全有關大政方針決定權（國防、外交、兩岸決策），其他行政權都歸屬行政院長。問題是總統是民選產生，擁有直接民意，行政院長是總統任命產生，不須經立法院同意，本身並不具有獨立的民意基礎。民選總統為了履行政見，為了化解民怨，為了處理危機，都必須介入行政院運作，才能主導施政方向，但不管是總統介入行政院非國安人事或政策，都很容易被等同為濫權。

二、憲法不准總統直接指揮行政院，只能主導國安會，但多數政策和施政都與行政院有關，與國安會無關，導致民選總統有如受困巨人，動輒得咎、手腳難伸。民選總統為了整合行政立法權力，往往不得不兼任執政黨主席，藉由憲法體制外的「五人小組」或「中山會報」或「中常會」整合不同權力部門，但這些憲法體制外的權力整合機制，也很容易被等同為濫權。

三、政府施政脫離民意，罷免總統門檻過高，需要全體立委三分之二同意才能提案，同時經過全體選民過半複決才算通過，總統常能高枕無憂，最多訴諸更換閣揆化解民怨危機，但總統仍然不受監督，仍可繼續恣意妄為。

可預期的是，即使蔡英文當選總統，為了落實對選民的政見承諾，她也不可能自我局限在國防、外交、兩岸決策等「國家安全有關大政方針」，必將介入行政院非國安人事和決策權。為了有效整合行政立法各個權力機構，她也很難不成立憲法體制外的「五人小組」；為了整合民進黨，她恐怕也很難不兼任民進黨主席，藉由中常會整合黨內意見。一旦爆發行政立法衝突，或是為了堅持己見引發不可收拾的民怨，她也不太可能允許彈劾或罷免發生，充其量只會訴諸更換閣揆化解民怨危機。

不管是介入行政院非國安人事和決策，或是成立憲法體制外的決策機構，或是不反求諸己只會更換閣揆，都會被理解為「濫權不受節制」。蔡如果當選總統，為了履行政見理想，在這個充滿設計缺憾的憲政體制下運作，恐怕也很難不重蹈扁馬兩人的濫權覆轍。

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