賴清德鬥議長許信良：地方自治史最爭議

2015-01-23 1410

賴清德鬥議長許信良：地方自治史最爭議台南市長賴清德拒絕進入議會之舉，引起熱議。民進黨前主席許信良14

賴清德鬥議長許信良：地方自治史最爭議

台南市長賴清德拒絕進入議會之舉，引起熱議。民進黨前主席許信良14日在臉書表示，去年11月29日大獲全勝的台南市，因為有5位黨籍議員違紀跑票，以致功虧一簣，輸了議長選舉，黨中央很快開除議員的黨籍。市長賴清德更以國民黨籍議長當選人涉嫌賄選被起訴作為理由，高調宣布在這項司法案件未定讞之前，拒絕到議會履行法定義務，以“捍衛台南人的尊嚴”。

他認為，這應該是台灣地方自治史上最具爭議性質的一個事件。議會如果決定杯葛到底，還是可以讓市長吃足苦頭。因為議會可以大量削減預算，讓市長難有作為。許強調，他不是要評論該事件本身的是非對錯，而是藉這該件，再一次進一步探討政府體制的相關問題。

許信良指出，台灣的地方政府體制，依據“地制法”，可以說是“不充分民主的單一首長制”。市長任命市府官員，議會沒有同意權。議會沒有彈劾或罷免市長以及市府官員的提案權。議會甚至沒有完整的預算權。因為如果議會不通過市政預算，市長仍可以比照上個年度的預算標準推動政務。市長雖然有到議會做市政報告以及接受質詢的義務，如果市長不履行這項義務，議會並沒有有效的法定機制，可以制衡市長。

即使如此，議會如果決定杯葛到底，還是可以讓市長吃足苦頭。因為議會可以大量削減預算，讓市長難有作為。【中評社／記者鄒麗泳】

以下為許信良臉書全文：

從台南府會事件再談政府體制的相關問題

1129大獲全勝的台南市民進黨，由於五位黨籍議員違紀跑票，以致功虧一簣，輸了議長選舉。民進黨中央很快開除這五位議員的黨籍。市長賴清德接著更以國民黨籍議長當選人涉嫌賄選被起訴作為理由，高調宣布在這項司法案件未定讞之前，拒絕到議會履行法定義務，以「捍衛台南人的尊嚴」。這應該是台灣地方自治史上最具爭議性質的一個事件。

本文的主旨，不在評論這個事件本身的是非對錯，而在藉這個事件，再一次，而且進一步，探討政府體制的相關問題。

台灣的地方政府體制，依據「地制法」，可以說是「不充分民主的單一首長制」。市長任命市府官員，議會沒有同意權。議會沒有彈劾或罷免市長以及市府官員的提案權。議會甚至沒有完整的預算權。因為如果議會不通過市政預算，市長仍可以比照上個年度的預算標準推動政務。市長雖然有到議會做市政報告以及接受質詢的義務，但是，如果市長不履行這項義務，議會並沒有有效的法定機制，可以制衡市長。

即使如此，議會如果決定杯葛到底，還是可以讓市長吃足苦頭。因為議會可以大量削減預算，讓市長難有作為。

在台灣一直有很多人主張修憲採行美國式的總統制。美國式的總統制當然是充分民主的單一首長制。國會擁有一切有效的制衡總統的憲政手段。總統的重要人事任命，必須經過參議院審查同意。眾議院可以提案彈劾總統，參議院可以審理彈劾案，讓總統去職。眾議院享有完整的預算審查權和撥款權，可以隨時讓政府因缺錢而停擺。這樣的體制要運作順暢，國會就不能有紀律嚴明的政黨政治。否則，黨同伐異，屬於國會少數黨的總統，將完全癱瘓，無法執政。

美國國會一直保有尊重總統行政權的良好憲政傳統，通常不刁難總統的人事任命。所以，屬於國會少數黨的總統，也能順利組成政府。至於其他國會職權的行使，美國國會雖然也有政黨政治的運作，但政黨並不要求嚴格的黨紀。總統可以運用各種各樣的手段爭取個別的反對黨議員支持他的政策。美國國會從來不曾發生議員因為違反所屬政黨黨團決議而被開除黨籍的事。

台灣所以不宜採行美國式的總統制，最重要的理由正是因為要求嚴格黨紀的政黨政治已經成為台灣的政治傳統。

需要非常嚴格的政黨紀律的，是英國式的內閣制。行政與立法完全合一是英國內閣制的最大特色。內閣由下院多數黨組成，首相以及其他所有內閣成員都由下院議員兼任。對內閣的制衡完全依靠下院的反對黨。只要在下院擁有一席多數就執政，少一席就在野。倒閣隨時可能發生。任何重大議案的表決失敗就可以導致內閣垮台。所以，下院議員事實上都是表決部隊，隨時待命進場表決。無論執政黨或者反對黨，不僅絕不允許所屬議員違反黨意投票，也絕不允許所屬議員違反黨意發言。

台灣不宜採行內閣制，除了因為「內閣制需要虛位元首，而民選總統不可能是虛位元首」這項憲政前提，還因為「內閣制需要嚴格黨紀，而賄選文化讓嚴格黨紀不易貫徹」這項現實困難。

儘管賄選是違法的，不道德的，賄選在台灣依然是影響投票行動的有效因素。在直接選舉如此，在間接選舉更是如此。台灣如果施行內閣制，可以想見，財團對政治的介入一定更直接而且全面。

臉書前一篇文章「也談憲政」貼出來後，有一位朋友曹萌麓先生提出質疑：

「內閣制來自西歐、總統制來自美國都不適合台灣，何以來自法國的雙首長制則適合台灣？」

問得好！

答案是：雙首長制從來就是台灣的中央政府體制，並非來自法國。1997年的修憲只是參考法國的經驗，使這個體制更加明確而已。不論如何理解中華民國憲法，中華民國政府自從遷台以來，除了嚴家淦擔任總統的短暫幾年，總統從來就是大權在握的。所以，虛位總統絕不是台灣的政治傳統，也不符政治菁英和一般人民習慣接受的政治文化。走進民主時代的台灣，更沒有接受讓民選總統成為虛位元首的任何理由。這就是1997年修憲取消立法院的行政院長任命同意權的歷史背景。

法國的雙首長制是由原來的議會內閣制改革而來。法國第五共和憲法所以要把內閣制改為雙首長制，是因為以前的法國國會小黨林立，很難形成穩定的多數，以致是經常更換內閣，就是經年沒有內閣。雙首長制讓總統從虛位元首變為國家利益以及憲政體制的護衛者，可以不經國會同意直接任命內閣總理。這就解決了國家需要穩定政府的問題。

以前的法國國會所以小黨林立，是因為採用政黨比例代表的國會選舉制度。這種選舉制度讓社會多元價值可以有代表進入國會，是比英國的單一區域選區制度更進步的民主選制。現在，包括台灣在內，全世界越來越多的國家都採用這種選制。法國以前所遇到的問題，都有可能在這些國家發生。所以，在1990年代以後產生的新政府體制，大都採用雙首長制。

最後一個支持雙首長制的理由，是當代的企業組織也大都採用董事長和總經理並立的雙首長制。所以，比起內閣制和總統制，雙首長制的優勢是非常明顯的：適合台灣的政治國情、順應世界的最新潮流、以及符合當代的管理理念。

台灣中央政府體制的真正缺陷，在於立法院一直未能發揮先進民主國家應有的國會功能。為了強化立法院的憲政作用，除了「也談憲改」一文所作的具體建議，本文再鄭重呼籲各政黨提名重量級實力政治人物以政黨比例代表身分進入立法院，做為未來內閣的預備人選。

至於對現行雙首長制本身的修改，建議與其恢復立法院對行政院長任命的同意權，不如取消總統的立法院解散權，讓立法院更能無所顧忌，放手行使倒閣權。

【圖片為資料照】