田麗虹：國會在兩岸政策決策的角色與機制

2016-03-03 1873

鑑於國會作為兩岸政策連結機制的角色功能勢必益形重要，因此展望未來，筆者也要提醒，既然已經可以預想台灣在2016年總統及國會選舉後可能的政治場景，作為兩岸關係發展另一方重要的行為者—北京，其實也應該要冷靜思考，如何開始務實面對台灣全新的內外結構變化。

作者：田麗虹 (國立台北科技大學兼任講師、國立政治大學國家發展研究所博士生)

一、前言

2016年1月16日，民進黨總統候選人蔡英文以沒有懸念的689萬票、超過56％的得票率贏得總統大選，與此同時舉行的國會改選，民進黨也取得68席過半席次的空前勝利。簡言之，2016年大選結果的揭曉，不僅標誌著台灣再次政黨平和輪替的「民主鞏固」成果，同時也是民進黨首次在國會席次上取得「單獨過半」的重大突破。面對看似取得「全面執政」優勢地位的民進黨，未來行政與立法部門之間將如何互動？「國會」（立法院）在兩岸政策決策的角色與機制將會因為「全面執政」而如何演化？基此問題意識，本章旨在探討2016年大選後在全新的行政立法互動過程中，國會在兩岸政策決策的角色與機制，希望能夠提供新政府從「國會」的角度來思考兩岸政策的發展可能性。

二、「國會」在兩岸政策決策上的重要性

兩岸關係與其相對應政策，長期以來受到台灣與中國大陸各自政治局勢，以及國際環境變遷的影響，因此，有關兩岸關係和大陸政策研究的取向，依其討論的層次來界定，一般可以分為「兩岸互動」「、「國際環境」以及「國內政治」等三個層次。但相較於前二者，研究者往往較忽略台灣在激情大選結束後，「國內政治」結構變遷對於兩岸政策走向所帶來的制約和影響。

由於2016年的台灣選舉，恰恰正是「總統」和「國會」的同時改選，而在同時完成總統和國會改選之後，台灣所形成的全新民意政治權力基礎，必然會將兩岸關係的互動推進一個新時代階段。事實上，在本次大選過程中，「國會改革」一直都是眾所關注的重要議題，也是民進黨「五大政治改革」政見之重要主張，其內容包括國會組成結構（選制及席次）、國會職權、議事效能、議事程序公開與透明、及國會議長中立化等改革方向。蔡英文更在1月16日當選之日的國際記者會上，再次強調「我們選舉的時候提到五大政治改革…會在最快時間進入立法院來審查」、「讓不同的政黨在國會的都可以坐下來談一談，讓這些改革的議題在立法院持續的被討論」。顯見「國會」在未來蔡英文總統推動政務上扮演的重要角色。因此若從「國內政治」層次來探討此一兩岸關係新階段結構下，新國會在兩岸政策決策中所扮演的角色，便將具有以下幾個指標性的意義：

1.全新的國會民意結構：由於新國會代表最新的民意，因此勢將會有新的局勢、新的作為，並且直接牽動新政府兩岸政策的形塑。

2.全新的社會期待與壓力：大選之後，在政治版圖變遷的不確定因素消失之後，立即隨之而來的是社會大眾對於新政府和新國會在政策制定與施行上的高度期待與壓力，而此一民意上的社會需求，也必將反映在兩岸政策事務上。

3.全新的國會角色與功能：未來新國會的角色與功能在兩岸政策決策的行政立法互動關係中要如何演化，以符合民意期待和政黨立場，也將會是另一個重要課題。

三、結構之中：「朝大野小」與兩岸政策的制定

（一）2016大選後「行政—立法」互動關係的基本結構

2016年大選的結果，基本上確立了「朝大野小」的「行政—立法」互動關係基本結構：首先，在台灣現行的憲政制度上，由於總統無須經由國會同意即可任命閣揆、且無須赴國會備詢，在「行政—立法」互動關係中，已被定義為「總統有較高權力」的半總統制類型；其次，綜觀2016年總統與立委選舉的結果，隨著民進黨在2016年立委選舉成為單一過半的國會最大黨、蔡英文又以絕對多數當選中華民國第14任總統，民進黨已經完成了「全面執政」的政治目標—這是過去陳水扁政府在執政八年一直夢寐以求、卻遲遲未能達成的目標。因此可以確定的是，未來四年的「行政—立法」互動關係，將出現「總統對於行政部門具有高度控制」、「國會有明確的過半多數」、且「總統與國會多數為同一陣營」的情形，而在此種「行政—立法」互動關係之中，由於國會所產生的清楚多數與總統同一政黨，使得總統可以國會多數黨的領袖身份面對國會，輔以總統所具有的高度控制能力，各項因素都有利於總統和行政部門的權力行使，總統的意志可以完全地展現在行政部門與立法部門的互動之中，因此，政策的推動也可以確實達到執政黨「全面執政」的理想。

（二）「朝大野小」的結構與兩岸政策的制定

事實上，此種「朝大野小」、「全面執政」的「行政—立法」互動結構，在台灣過往的憲政發展史上並不陌生，包括1996年至2000年的李登輝政府、2008年至2012年的馬英九政府均屬之 (註1)。由於此種「朝大野小」的「行政—立法」互動關係，最為重要的特徵就在於行政部門與立法部門的一致性，未來蔡英文政府將能夠與國會多數黨—也就是單獨過半的民進黨—充分結合以貫徹政策理念，讓行政立法之間的互動關係邁向一體化；換言之，「全面執政」將為民進黨帶來政策上的完全主導權。可以想見，未來蔡英文政府以「全面執政」前提下的「行政—立法」互動關係，相較於2000年至2008年始終是「朝小野大」的陳水扁政府，可望顯得從容自在許多，落實在新政府兩岸政策的制訂過程之中，不僅可以讓蔡英文政府擺脫過去陳水扁政府在大陸政策上，受到台聯與親民黨在政治爭議上的拉扯與牽絆，更重要的是其將享有完整的施政空間，並以「過半」的民意基礎，制定出具體的兩岸政策。

在上述朝大野小的「行政—立法」互動關係下，由於「全面執政」的有利因素，蔡英文的兩岸政策，理論上將不會再受到政治光譜左右兩端基本教義派的拉扯，而有更大的發揮空間，使其能夠真正主導大陸政策：對內而言，由於「朝大野小」的政治結構，新政府兩岸政策的推動與執行，將不再受到立法部門撕裂性的對立與制肘；對外而言，也由於全面執政的民意代表性，使其會有更多的籌碼與中國大陸方面進行實質性的互動和議價。此種結構，幾乎可以類比為2008年至2012年的馬英九政府第一任任期，新政府將有合法性去推動其所主張的兩岸政策，而當時的馬英九政府也的確在短短的四年內「幾乎」毫無阻礙地通過了18項協議和兩項共識。

因此可以預期，蔡英文目前以「維持現狀」為主軸的兩岸政策，將在這個「朝大野小」、「全面執政」的穩定結構下可以獲得充分的實踐；而也因為此一穩定的「行政—立法」互動結構，蔡英文政府更可以穩定而務實地推動兩岸政策，因此其「可預測性」和「穩定性」也隨之較高。但仍必須指出，正因為此種「全面執政」的行政立法互動關係缺乏有效的監督制衡，因而面對在台灣社會內部充滿高度爭議的兩岸政策上，該如何求取平衡與全民共識，過去8年始終是馬英九政府無解的難題，未來也勢必會成為蔡英文就任後所必須面對的另一個政治挑戰。

四、結構之外：政策網絡的多元連結

（一）「結構」無法解釋的「馬英九困境」

但如果單單以「結構」論之，即便是馬英九的第二任任期（2012～2016），事實上還是屬於國民黨在立法院單獨過半、同時掌握行政權和立法權的「朝大野小」結構，但眾所皆知，馬政府第二任任期，特別是在面對2014年「太陽花學運」反服貿、反黑箱的強力監督中，竟嚴重呈現出兩岸政策制定上的立法停滯狀態。換言之，如單以「結構」論之，似乎無法再回答為何同樣是「朝大野小」的馬英九第二任任期，竟然會面臨到兩岸政策制定完全停擺的困境？

對此，筆者以為，究其原因在於，儘管兩岸政策一直是藍綠陣營之間爭辯不休的政治議題，但在2008年兩岸關係正常化後，兩岸事務的相關議題，以及兩岸關係的政策利害關係人愈顯多元，早已遠遠超出過去李、扁時期的「政治安全/經濟開放」的二元對立性質，例如包括：兩岸協議（目前共計有23項協議和2項共識）、兩岸法制（包括陸生健保、陸配身份及公民權、陸資來台投資、台灣民眾赴陸任職等）、兩岸「深水區」的政治互動（包括「馬習會」、「王張會」、兩岸互設辦事處、兩岸和平協議等等）以及備受關注的「兩岸協議立法監督」等不同面向。因此，儘管民進黨已經處於等同馬政府第二任任期國會單獨過半的「朝大野小」結構之中，但是未來除了國會裡仍有其他對於兩岸事務不同多元觀點的政黨（國民黨、親民黨、時代力量等）外，最重要的挑戰應是來自於超越傳統「行政—立法」互動關係的「結構之外」，亦即社會上不同兩岸議題需求的各種利害關係群體和公民力量！

（二）「結構之外」與兩岸政策的制定

傳統制度面上的「行政—立法」互動關係分析，固然具有解釋效力，但的確缺乏連結「社會利益」與「政策產出」的機制。在此轉型過程中，強大的社會力量，迫使執政當局不得不顧及各種利益團體的要求，而將部分資源與利益與社會分享。國家的決策，小至民生政策，大至對外關係，都必須與各種社會力量折衝，「行政部門」/「政治菁英」早已不再是唯一、絕對的決策機制。因此，建立一個「國家—社會」的「政策網絡」（policy network）連綴機制，將有助於補強過去在「行政—立法」互動關係制度架構上所不足之處—也就是，另外建構一個台灣「社會層次」的互動分析模式，並據以將兩個層次（國家和社會）連結觀察，藉此勾勒出社會團體與政府部門之間的緊密鑲嵌。亦即，必須建構出一個凝聚台灣社會內部兩岸事務共識的新對話機制，對此蔡英文在2012年將其稱之為「台灣共識」，然而在近年來公民力量推波助瀾下，明確的制度指涉，其實就是「兩岸協議監督條例」，甚至進一步昇華成為「兩岸事務監督機制」。

因此筆者認為，民進黨和蔡英文的執政，必須更要正視、尊重「結構之外」的台灣多元民主和公民社會聲音。畢竟兩岸政策在台灣社會內部有其高度爭議性，執政者若自囿於「朝大野小」和「全面執政」的權力自負和傲慢，則很容易陷入到馬英九第二任任期的困局當中。因此，從民進黨的角度來看，作為下一任總統的蔡英文，除了在選舉期間提出了穩定外界疑慮的「維持現狀」兩岸論述之外，接下來應進一步在就任之時，立即致力建構「兩岸政策網絡」連結機制，如此，方有可能面對2016年台灣政治變遷後的「行政—立法」互動關係新局。換言之，總統與行政部門勢必要轉向尋求更多的妥協和共識的凝聚，才能避免立法部門在爭議性的兩岸事務議題上制肘。持平而論，這樣的動態過程，其實就是另一種「台灣共識」的形成，而兩岸事務在這種動態的共識凝聚過程中，或許也更能彰顯出民主價值的珍貴。

五、國會：連結「結構」內外的重要機制

不管是在「結構」的制度面上或是來自「結構之外」的變化，「國會」正可扮演「兩岸政策網絡」多元需求的重要連結機制：在「結構」內，國會原本就是連結行政部門和立法部門溝通協調的根本機制；在「結構」外，國會也是一個可以有效凝聚社會眾多不同利益團體和公民力量的主要場域。因此，透過國會作為連結「結構」內外的重要機制，未來將會是蔡英文就任之後，有效推動兩岸政策溝通、凝聚共識的重要力量。

然而面對2016年之後的兩岸新局勢，國內外專家學者率多將觀察焦點關注於新總統的兩岸政策主張作為，殊不知新國會的角色功能，才是目前變數最多，未來可發展空間最大的政治領域。特別是面對到涉及國家安全利益、但卻又意識型態分歧的兩岸政策，國會確實能夠作為凝聚「結構內」（行政與立法部門、朝野各政黨）和「結構外」（公民團體與利害關係人）共識的重要機制。因此筆者建議新政府，未來應可朝向下列三大功能來強化國會的角色：

1.以國會承擔整合社會民意的機能

（1）將台灣社會的多元歧異立場以及各自不同的利益取向，導入國會議事機能中，藉以降低社會矛盾衝突的巨大代價。亦即，寧可在立法院打架，也不要在街頭互擲汽油彈。事實上，蔡英文在1月16日的當選感言以及國際記者會上的主軸就是「團結社會、改變台灣」，而要團結凝聚台灣多元分歧的民意聲音，最重要的平台就是國會。但是囿於長期以來民眾對於國會的負面觀感，因此建議民進黨政府上台後，應首先加速進行國會改革，包括：改革朝野協商制度，建立透明議事程序；改革法案審議流程，提升議事效能；建立聽證調查制度，強化監督能量等，以重塑立法院新形象，讓立法院能真正成為專業、開放、全民的新國會。

（2）藉由國會整合機制反映社會民意主流趨勢及多樣化主張，以建構出穩定且具有內部說服力之兩岸政策。台灣社會對於兩岸政策的爭論焦點，自太陽花學運開始已經走向「結構之外」，此也正突顯出舊國會已經喪失整合國內兩岸政策民意之功能。但未來要如何讓更多「結構之外」的社會主張，進入到「結構之中」的立法決策制定過程中，還是必須有賴於國會機制來加以整合反映。對此，建議應於國會議事程序中導入多元且制度化的公聽會，以作為國會吸納社會各階層多元聲音、整合兩岸政策多元意見的重要機制，因為唯有如此，方能夠建構出穩定且具有說服力的兩岸政策。

2.以國會作為形塑朝野共識的場域

（1）第一階段：儘速推動「兩岸協議監督條例」的通過，以作為朝野兩岸政策爭端的程序處理機制。由於造成上述「馬英九困境」的主要原因之一就是，立法部門缺乏對於行政部門制訂兩岸政策的監督機制，導致馬政府無法有效整合朝野對於兩岸議題意見的最大公約數。有鑑於此，蔡英文在當選後的相關聲明中即曾明確表示，2月1日新國會上路後，民進黨首要推動的優先法案之一就是「兩岸協議監督條例」。因此，建議新政府第一階段應儘速透過國會平台，整合朝野各政黨、公民團體意見，儘速推動通過「兩岸協議監督條例」來作為立法、行政部門對於兩岸政策爭端的程序處理機制，並藉以展現新國會所代表的新民意、新局勢。

（2）第二階段：建構「兩岸事務監督機制」，讓國會成為整合朝野共識的重要場域。鑑於兩岸事務的特殊性，早在陳水扁政府時期，立法院已有成立類似「兩岸事務委員會」的特殊任務編組，其目的就是希望能更有效且廣泛的整合朝野意見。因此，即使本次大選民進黨取得「全面執政」，但面對兩岸事務在台灣社會的紛擾爭議，國會還是應該正視兩岸事務的特殊性，在「兩岸協議監督條例」的基礎上，建構立法院的「兩岸事務監督機制」或「兩岸事務專門委員會」，專責整合朝野意見、與行政部門協商溝通，將兩岸協商監督機制制度性地導入立法院組織、議事運作中。

（3）第三階段：由總統適度授權立法院黨團領袖，令其在兩岸事務溝通協調上具有形成協議的權責。在建構完備國會處理兩岸事務的機制之後，建議第三階段可進一步由總統適度授權國會領袖，讓其在國會透明化、專業化的平台中，擁有更大的權責可與在野政黨及公民團體進行有效且廣泛的協商整合，甚至形成協議文本。換言之，未來總統可以考慮適度放權，讓立法部門也擁有部份的兩岸協議擬定及參與權責，並且藉由前述國會整合民意的機制，讓國會做為未來兩岸協商談判的發動機之一。

3.以國會作為兩岸談判協商的調節閥

（1）導入國會立場，運用國會力量，增進政府與中國大陸談判時之議價籌碼。兩岸事務是全民事務，國會立場乃全民立場。過去1993年辜汪會談時，作為在野黨的民進黨也曾積極參與監督並發聲；而過去馬政府執政八年在兩岸政策上最令人詬病之處，也就是在於「黑箱」--缺乏立法部門的參與。因此，建議行政部門未來面對與中國大陸的談判，可導入國會成員共同參與，除了彰顯國會的監督立場，也能適時的以國會角度，在協商場域上捍衛台灣民眾的整體利益，增進政府在與中國大陸談判時的議價籌碼和縱深空間。

（2）提昇國會角色，把國會納入國家整體戰略布局之中，使國會成為兩岸策略規劃與兩岸關係互動中的調節閥。不可否認，新政府在面對與中國大陸缺乏政治共識的前提下，未來兩岸政策的推展將會面臨到比馬政府時期更嚴峻的挑戰。而面對這種「冷和」的制約，新政府或許可以思考，讓代表台灣社會多元聲音的國會部門，扮演輸出民意、影響兩岸關係互動的新重要機制。其實，面對兩岸、外交等國家戰略議題，行政立法部門本應為一體，共同追求台灣利益的極大化。而當行政部門與中國大陸之間的公權力協商受到政治干擾而停滯，若能轉由國會擔負起與對岸互動交流的重要角色，使國會成為兩岸關係互動中的調節閥，必將更有助於新政府面對中國大陸的戰略縱深。因此，提昇國會角色，把國會納入國家整體戰略佈局中的一環，使國會成為兩岸策略規劃與兩岸關係互動中重要的參與者，實為新政府未來應正面思索之戰略方向。

六、結語：對北京的建議

鑑於國會作為兩岸政策連結機制的角色功能勢必益形重要，因此展望未來，筆者也要提醒，既然已經可以預想台灣在2016年總統及國會選舉後可能的政治場景，作為兩岸關係發展另一方重要的行為者—北京，其實也應該要冷靜思考，如何開始務實面對台灣全新的內外結構變化。特別是由於台灣的新國會將轉型成為連結「結構」內外的重要機制，吸納最新民意、連結大陸方面近年來一直非常在意的「三中一青」的台灣社會脈動，北京應該要更為嚴肅的思考，在短期可能無法直接與民進黨新政府溝通互動的困境下，如何也以「國會」作為維繫兩岸關係和平發展的重要往來對象，甚至參與這個全新的「兩岸政策網絡」的連結機制；或思考以雙方的立法部門共同形塑一個能夠吸納兩岸在國家/社會層次的新對話機制，其實都遠比刻板的政治宣示，要來得更有實質上的影響力。

本文即將刊載於今年三月出版，由童振源主編的《兩岸政策藍皮書》。

【圖片為資料照】