童振源
- 政治大學國家發展研究所所長
蒙古是中華民國憲法領土嗎？
2016-03-03
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無論1953年中華民國立法院有無決議廢止「中蘇友好同盟條約」、撤回對外蒙古的外交承認，都不會改變中華民國憲法至今關於蒙古是中華民國固有疆域之規範，因為國民大會並沒有通過中華民國的領土變更決議，表達要正式放棄外蒙古的領土。
根據中華民國憲法，答案應該「是」。聽起來很奇怪。大家在乎嗎？台灣人民、蒙古人民與各國人民都不在乎！陸委會在2012年5月21日發布新聞稿表示，蒙古（俗稱外蒙古）不是我國憲法第四條所稱之「固有之疆域」。並沒有人說違憲。但是，今天大家都在談憲法的領土範圍，我們必須釐清這項法理事實。
陸委會發布的新聞稿提出四點聲明，說明蒙古不是中華民國的領土：
一、1946年我國憲法制定公布時，蒙古(俗稱外蒙古) 獨立已為我政府所承認，因此，當時蒙古已非我國憲法第4條所稱的「固有之疆域」。外交部雖於1953年提經立法院決議廢止「中蘇友好同盟條約」，但並未完成憲法領土變更之程序。
二、2002年1月30日行政院發布修正兩岸條例施行細則第3條，將原條文「本條例第二條第二款所稱大陸地區，包括中共控制之地區及外蒙古地區」，修正為「本條例第二條第二款之施行區域，指中共控制之地區」，已不包含外蒙古。
三、外交部在2002年7月8日函示略以：「蒙古已為主權獨立國家，且為聯合國會員國之一。國際法上國家之承認，原則上屬於『無條件與不可撤回的』，當時承認之相關要件迄今仍存在。」
四、行政院2003年4月16日第2834次會議院長提示：「（一）蒙古國早就是一個主權國家，並且是聯合國的會員國，與全世界一百多個國家有正式外交關係，我國作為國際社會的一員，自應尊重國際社會的共識。故「蒙古國」為我政府所承認之國家。」
陸委會聲明的第二至四點都是中華民國政府的行政作為，並不是中華民國憲法領土變更與認定的程序。關鍵在第一點，可分成兩小點。第一小點，陸委會認為，我國在1946年公布憲法時，蒙古獨立已為我政府所承認，因此，當時蒙古已非我國憲法第4條所稱的「固有之疆域」。第二小點，外交部雖於1953年提經立法院決議廢止「中蘇友好同盟條約」，但並未完成憲法領土變更之程序。
更清楚說，陸委會認為，既然中華民國政府在1946年1月已經承認蒙古獨立，中華民國在1946年12月制定憲法時，蒙古便不是中華民國之固有疆域。1953年立法院決議廢止「中蘇友好同盟條約」時，中華民國國民大會並沒有「再」通過蒙古為中華民國憲法領土，所以蒙古便「繼續不是」中華民國憲法之固有疆域。
如果陸委會是對的，中華民國政府對於憲法領土的認定豈不是違憲五十多年？如果陸委會的說法正確，過去幾十年中華民國政府告訴國人的憲法領土北至薩彥嶺脊，都是錯誤的，包括所有的中小學教育、內政部一直發行到2002年的秋海棠狀《中華民國全圖》、及行政院一直發行到2005年為止的《中華民國年鑑》的秋海棠狀地圖。
中華民國的憲法領土範圍只能從法理理解，這未必與中華民國實際管轄領土或國際政治現實吻合，甚至與台灣人民與國際認知有很大落差。中華民國憲法是1946年制定，但沒有解釋何謂中華民國之固有疆域，因此必須回顧之前的法理來確認中華民國之固有疆域。
1912年3月11日公布的《中華民國臨時約法》，是中華民國剛成立後，由當時位於南京的臨時參議院所制定的具有「憲法」性的文件。其第三條明確規定，「中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海。」
1931年6月1日公布的《中華民國訓政時期約法》由南京國民政府制定，取代《中華民國臨時約法》，是中華民國在訓政時期的憲法性文件，至1947年《中華民國憲法》實施後才自然廢止。《中華民國訓政時期約法》第一條也明確列舉蒙古為中華民國的領土：「中華民國領土為各省及蒙古、西藏。」
國民政府在1936年5月5日公佈《中華民國憲法》草案（又稱《五五憲草》）。雖然《五五憲草》尚未經國民代表審議，但已經在立法院通過，仍具有準憲法地位。其中，第四條明定中華民國固有之疆域包括蒙古，而且「中華民國領土，非經國民大會議決不得變更。」
也就是說，從中華民國的法理而言，包括在《中華民國憲法》通過前的中華民國國家根本大法《中華民國訓政時期約法》，憲法制定前的所有準憲法條文，都認定蒙古是中華民國的固有之疆域。1936年國民政府公布的、經過立法院同意的中華民國憲法草案也認定蒙古是中華民國之固有疆域，而且非經國民大會議決不得變更。
因為戰亂的關係，國民大會遲至1946年12月才召開、並通過中華民國憲法。中華民國憲法的制憲代表總共1,701位，有25名蒙古代表參與制憲。憲法第四條規定，「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」
雖然1946年12月通過的中華民國憲法沒有明列中華民國的固有疆域，但是根據中華民國當時的根本大法《中華民國訓政時期約法》及《中華民國憲法》草案，蒙古應該是中華民國的固有疆域，而且非經國民大會議決不得變更。特別是，中華民國憲法是建立在《中華民國憲法》草案的基礎上，要解釋與變更固有疆域之範圍，應當參考《中華民國憲法》草案之說明。
中華民國國民政府於1946年1月正式承認蒙古人民共和國，不再將其視為中華民國領土之一部分。但是，根據《中華民國訓政時期約法》及《五五憲草》，蒙古應該還是屬於中華民國憲法規範之固有疆域，非經國民大會議決不得變更。即使中華民國外交部承認蒙古共和國，仍然沒有影響中華民國憲法認定蒙古仍是中華民國的固有疆域，因為放棄蒙古領土這項領土變更並沒有經過國民大會通過議決。
因此，無論1953年中華民國立法院有無決議廢止「中蘇友好同盟條約」、撤回對外蒙古的外交承認，都不會改變中華民國憲法至今關於蒙古是中華民國固有疆域之規範，因為國民大會並沒有通過中華民國的領土變更決議，表達要正式放棄外蒙古的領土。
最後，中華民國國民大會作為議決中華民國憲法固有疆域的審議機關，從1979年至1991年公布的《國民大會會議實錄》所附之《中華民國全圖》，更證明國民大會認定外蒙古仍是中華民國的憲法領土。儘管這項憲法領土主張距離中華民國實際管轄及國際政治現實相當遙遠，但這便是目前中華民國的憲法固有疆域之內涵。（見圖一）
陸委會發布的新聞稿提出四點聲明，說明蒙古不是中華民國的領土：
一、1946年我國憲法制定公布時，蒙古(俗稱外蒙古) 獨立已為我政府所承認，因此，當時蒙古已非我國憲法第4條所稱的「固有之疆域」。外交部雖於1953年提經立法院決議廢止「中蘇友好同盟條約」，但並未完成憲法領土變更之程序。
二、2002年1月30日行政院發布修正兩岸條例施行細則第3條，將原條文「本條例第二條第二款所稱大陸地區，包括中共控制之地區及外蒙古地區」，修正為「本條例第二條第二款之施行區域，指中共控制之地區」，已不包含外蒙古。
三、外交部在2002年7月8日函示略以：「蒙古已為主權獨立國家，且為聯合國會員國之一。國際法上國家之承認，原則上屬於『無條件與不可撤回的』，當時承認之相關要件迄今仍存在。」
四、行政院2003年4月16日第2834次會議院長提示：「（一）蒙古國早就是一個主權國家，並且是聯合國的會員國，與全世界一百多個國家有正式外交關係，我國作為國際社會的一員，自應尊重國際社會的共識。故「蒙古國」為我政府所承認之國家。」
陸委會聲明的第二至四點都是中華民國政府的行政作為，並不是中華民國憲法領土變更與認定的程序。關鍵在第一點，可分成兩小點。第一小點，陸委會認為，我國在1946年公布憲法時，蒙古獨立已為我政府所承認，因此，當時蒙古已非我國憲法第4條所稱的「固有之疆域」。第二小點，外交部雖於1953年提經立法院決議廢止「中蘇友好同盟條約」，但並未完成憲法領土變更之程序。
更清楚說，陸委會認為，既然中華民國政府在1946年1月已經承認蒙古獨立，中華民國在1946年12月制定憲法時，蒙古便不是中華民國之固有疆域。1953年立法院決議廢止「中蘇友好同盟條約」時，中華民國國民大會並沒有「再」通過蒙古為中華民國憲法領土，所以蒙古便「繼續不是」中華民國憲法之固有疆域。
如果陸委會是對的，中華民國政府對於憲法領土的認定豈不是違憲五十多年？如果陸委會的說法正確，過去幾十年中華民國政府告訴國人的憲法領土北至薩彥嶺脊，都是錯誤的，包括所有的中小學教育、內政部一直發行到2002年的秋海棠狀《中華民國全圖》、及行政院一直發行到2005年為止的《中華民國年鑑》的秋海棠狀地圖。
中華民國的憲法領土範圍只能從法理理解，這未必與中華民國實際管轄領土或國際政治現實吻合，甚至與台灣人民與國際認知有很大落差。中華民國憲法是1946年制定，但沒有解釋何謂中華民國之固有疆域，因此必須回顧之前的法理來確認中華民國之固有疆域。
1912年3月11日公布的《中華民國臨時約法》，是中華民國剛成立後，由當時位於南京的臨時參議院所制定的具有「憲法」性的文件。其第三條明確規定，「中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海。」
1931年6月1日公布的《中華民國訓政時期約法》由南京國民政府制定，取代《中華民國臨時約法》，是中華民國在訓政時期的憲法性文件，至1947年《中華民國憲法》實施後才自然廢止。《中華民國訓政時期約法》第一條也明確列舉蒙古為中華民國的領土：「中華民國領土為各省及蒙古、西藏。」
國民政府在1936年5月5日公佈《中華民國憲法》草案（又稱《五五憲草》）。雖然《五五憲草》尚未經國民代表審議，但已經在立法院通過，仍具有準憲法地位。其中，第四條明定中華民國固有之疆域包括蒙古，而且「中華民國領土，非經國民大會議決不得變更。」
也就是說，從中華民國的法理而言，包括在《中華民國憲法》通過前的中華民國國家根本大法《中華民國訓政時期約法》，憲法制定前的所有準憲法條文，都認定蒙古是中華民國的固有之疆域。1936年國民政府公布的、經過立法院同意的中華民國憲法草案也認定蒙古是中華民國之固有疆域，而且非經國民大會議決不得變更。
因為戰亂的關係，國民大會遲至1946年12月才召開、並通過中華民國憲法。中華民國憲法的制憲代表總共1,701位，有25名蒙古代表參與制憲。憲法第四條規定，「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」
雖然1946年12月通過的中華民國憲法沒有明列中華民國的固有疆域，但是根據中華民國當時的根本大法《中華民國訓政時期約法》及《中華民國憲法》草案，蒙古應該是中華民國的固有疆域，而且非經國民大會議決不得變更。特別是，中華民國憲法是建立在《中華民國憲法》草案的基礎上，要解釋與變更固有疆域之範圍，應當參考《中華民國憲法》草案之說明。
中華民國國民政府於1946年1月正式承認蒙古人民共和國，不再將其視為中華民國領土之一部分。但是，根據《中華民國訓政時期約法》及《五五憲草》，蒙古應該還是屬於中華民國憲法規範之固有疆域，非經國民大會議決不得變更。即使中華民國外交部承認蒙古共和國，仍然沒有影響中華民國憲法認定蒙古仍是中華民國的固有疆域，因為放棄蒙古領土這項領土變更並沒有經過國民大會通過議決。
因此，無論1953年中華民國立法院有無決議廢止「中蘇友好同盟條約」、撤回對外蒙古的外交承認，都不會改變中華民國憲法至今關於蒙古是中華民國固有疆域之規範，因為國民大會並沒有通過中華民國的領土變更決議，表達要正式放棄外蒙古的領土。
最後，中華民國國民大會作為議決中華民國憲法固有疆域的審議機關，從1979年至1991年公布的《國民大會會議實錄》所附之《中華民國全圖》，更證明國民大會認定外蒙古仍是中華民國的憲法領土。儘管這項憲法領土主張距離中華民國實際管轄及國際政治現實相當遙遠，但這便是目前中華民國的憲法固有疆域之內涵。（見圖一）
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圖一、第一屆國民大會第二次臨時會（1991年）實錄所附之《中華民國全圖》
【圖片為蒙古國旗，資料照】
【圖片為蒙古國旗，資料照】
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