譚耀南：國際情勢與台美關係

2016-03-04 1778

蔡政府2016年以降的台美關係和兩岸關係，必須步步為營，小心謹慎，才能做到蔡英文宣示的不挑釁和零意外的對外關係。

作者：譚耀南 (兩岸政策協會副理事長、美國商會理事)

隨著中國在南海填海造陸、設立軍事設施，美國不承認中國人工島的主權，並派船艦通過十二浬海域，美中兩國在南海的主權衝突明顯增溫。中國在「強國夢」下試圖與美國發展新型大國關係，而美國在思考亞太全面性再平衡戰略下的美中關係是怎樣的夥伴關係時，已在南海陷入可能擦槍走火的窘境。美國在處理敘利亞危機、伊斯蘭國（ISIS）崛起、伊朗核武條約和烏克蘭等議題時已經在其國內引發極大反對聲浪，而另一方面，歐巴馬政府在日前成功的與其他十一個國家簽訂了跨太平洋經濟夥伴協定（TPP），目前正與歐盟國家洽談跨大西洋經濟夥伴協定（TTIP），多邊和複邊的全面性區域經濟貿易整合正大步向前邁進。

2016年台美兩國都有總統大選和國會選舉。2015年1月16日，蔡英文以689萬多票當選中華民國第14任總統，民主進步黨在立法院取得過半數的68席，這是民主進步黨自1986年建黨以來，首次全面掌握行政、立法權，進入完全執政的時代。蔡英文政府的兩岸政策受到歐巴馬政府、參眾兩院、以及華府智庫的高度關注。

本文把重點放在台美關係對兩岸政策的影響，以及美中台三個雙邊關係的動態變化，並給新政府具體的政策建議。

一、美國對台政策的基礎

美國的對台政策在歷史文獻、多次政策聲明和官方立場中脈絡清晰。首先是三個公報、台灣關係法和六項保證這三大支柱。更具體的操作型論述，可以歸納為以下幾點：

1.認知（acknowledge）中華人民共和國對台灣是中國的一部份的立場；奉行由美國定義的一個中國政策（"One China policy as we define it"）。

2.鼓勵兩岸持續、有建設性的溝通對話。

3.和平解決兩岸紛爭，以對話代替衝突有效化解歧異。

4.反對台灣或中國大陸任何一方片面改變現狀。

5.對台軍售依台灣關係法，但鼓勵台灣強化自我防衛力量，增加國防預算。

6.鼓勵台灣支持美國在亞太區域和平、安全和繁榮的核心利益，包括在東海和南海主權爭議上扮演有助益的、和平而穩定的角色。

7.對台灣依民主方式選舉總統及國會議員表示讚賞，美國既不介入過程，也不會影響選舉結果。

8.鼓勵台美雙邊持續的投資和貿易活動，有條件的支持與台灣的雙邊、複邊和多邊的投資貿易協議，以達成自由貿易、排除投資障礙。

9.不會對兩岸関係的特定議題或政治基礎，如九二共識，表示立場或看法，但鼓勵台灣政府尋求兩岸均可接受的對話基礎。

歐巴馬政府現行的對台政策，在2017年後無論由哪一黨執政，延續性都很高。當然若由民主黨的希拉蕊•柯林頓執政，實際執行上述對台政策的穩定性更大；反之，若由共和黨執政，因為共和黨正在進行初選，總統候選人仍未確定，其美中關係和對台政策在執行層面的變數較大。

二、蔡英文政府的兩岸政策

蔡英文2015年5月底在華府CSIS的演說中，提出「在中華民國憲政體制下維持兩岸關係的現狀，並對從過去以來兩岸達成協議的基礎求同存異」的兩岸關係論述。2015年12月25日蔡英文在總統大選首場政見發表會中，進一步提到「民進黨沒有否認1992年兩岸會談的歷史事實，也認同當年雙方都秉持相互諒解的精神，求同存異，希望兩岸關係往前推進的這一段協商溝通的經過和事實」。2016年1月16日當選後的國際記者會，蔡英文進一步提到，她將會建立具有一致性、可預測性、可持續的兩岸關係，並且「在中華民國現行憲政體制之下，遵循最新民意與最大共識，秉持民主原則，在兩岸廿多年交流協商所累積成果的堅實基礎上，繼續推動兩岸關係。」「未來處理兩岸關係，將積極溝通，不挑釁，也不會有意外。」民進黨祕書長吳釗燮2016年1月19日在華府進一步指出，民進黨從未否認1992年兩岸會談，也願意根據九二會談的精神來推動兩岸關係。

上述「九二精神、求同存異、憲政體制、民主機制」的論述，將成為蔡英文兩岸政策主軸。這和習近平2015年11月7日在馬習會後透過國台辦張志軍主任提到的「承認九二共識歷史事實、認同其核心意涵」雖然還有一小段距離，但毫無疑問的，求同存異的磨合過程已經開始進行。這段磨合過程中不可缺少的要素，就是蔡英文一再提起的，在中華民國憲政體制下，以民主機制來推展兩岸關係；更明確的來說，就是以中華民國現行憲政體制為骨架的兩岸政策。這樣的維持現狀論述，坦白說，北京雖不認同，但很難全然反對。

三、中國大陸對蔡英文政府兩岸政策的回應

中國大陸目前除了質疑蔡英文未提「九二共議、兩岸同屬一中」外，並未對蔡所宣示的兩岸政策大肆抨擊。觀諸2016年1月16日國台辦對蔡英文當選所發的新聞稿，以及至今包括新華社和人民日報在內的各種評論，對蔡的兩岸論述極為克制。習近平「承認九二共識歷史事實、認同其核心意涵」的説法，和蔡英文「九二精神、求同存異、憲政體制、民主機制」的論述，確有相互磨合接軌之處。換言之，現階段北京一如2000年3月陳水扁剛當選總統時，除重申「兩岸同屬一中」、反對台獨主張外，對蔡英文即將成立的新政權採取「聽其言、觀其行」的立場。而兩岸截至目前為止，相互釋出善意，溝通、對話、尋求共識的過程，已是現在進行式。蔡英文政府即將完全執政，在國內有足夠的政治資本來處理兩岸關係，沒有理由無法和北京維持一個相互理解尊重、求同存異的夥伴關係。

四、美國怎麼看蔡英文政府的兩岸政策

美國除重申鼓勵兩岸持續進行有建設性的對話外，並没有其他表述。其實美方對維持現狀的論述，沒有不贊同的理由，關鍵還在北京的態度。換言之，維持現狀的論述符合華盛頓反對台灣片面改變現狀的立場，但紅綠必須對話，以確保兩岸和平。任何兩岸政權就如何表述現狀以維持和平的狀態所達成的共識、認知或說法，只要不違反美國現行的對台政策（如上述），都是被歡迎和鼓勵的。這一點白宮國安會和國務院曾經多次強調，往後也不意外的會繼續重述。

另一方面，華盛頓同樣反對北京片面改變現狀，也注意到北京使用武力「解決台灣問題」並不僅以台灣宣布獨立為唯一前提。一個以中華民國現行憲政體制為基礎的兩岸政策，很難被認為是片面改變現狀，也因此削弱了中國大陸威脅使用武力的正當性。華府多次呼籲北京克制，前AIT理事主席卜睿哲也希望大陸當局觀察蔡英文的兩岸政策宣示及就任總統後的政策執行，而非過去蔡英文作為政策幕僚時期的歷史文件，道理就在這裡。

因此蔡英文在2016年5月20日就職前對北京和華府所分別傳遞的訊息，相當程度的決定了兩岸和台美間是否能建立並維繫互信，也進而定義了海峽兩岸未來數年的和平與穏定發展。

五、對華府所傳達訊息的政策建議

對華盛頓的所傳達的訊息，本文具體建議如下：

1.重申維持台海和平穏定、不試圖改變法理和事實現狀的具體承諾。這無疑是美國對台政策的基石，在陳水扁執政後期，這項承諾沒有兌現，嚴重引起美國關切，也使得美中台三個雙邊關係失去平衡；在2012年台灣的總統大選，這成了蔡英文最後一哩路上的絆腳石。這次華府沒有懸念，對這項具體承諾已然理解並接受，但我們必須一再重申這個政治立場。蔡政府任何偏離「不試圖改變法理和事實現狀的具體承諾」的施政作為或直、間接的政治宣示，都必須避免，並與華府維持有效的溝通，以防止誤判情勢。

2.確保和中國大陸維繫私下的、有授權的、有效的（private, authoritative and effective）溝通管道。華盛頓向來鼓勵兩岸持續、有建設性的對話，希望以之代替衝突、化解歧見。我們雖然一再重申兩岸溝通管道暢通，但對於兩岸當局私下而經授權的有效溝通，和持續對話以尋求共識或解決衝突方式的過程，乃至於達成的共識或目標，必須及時的、準確的傳達給美方。華盛頓未必是訊息的傳遞者，卻永遠是兩岸關係的最重要利害關係人之一。

3.重申自我強化國防力量，增加國防預算中實質有效的防衛支出，並要求美國依台灣關係法持續出售充足的防衛武器。在不試圖改變法理或事實現狀、不挑釁且零意外的有效溝通的前提下，我們應持續要求美方出售必要而充足的防衛武器。在此同時，我們也要清楚告知我國自我強化國防力量、增加國防預算中實質有效防衛支出的具體規劃和執行概況。

4.重申台灣在現行憲政體制下，做為美國在亞太地區全面再平衡戰略下的重要夥伴。我們支持美國持續在亞太地區為維護和平、安全和繁榮的核心利益所扮演的角色，也願意依我國現行憲政體制，做為美國在西太平洋的重要夥伴。

5.就東海和南海主權爭議，重申對釣魚台的主權，並依憲法及憲政體制處理領海主權爭議，無需對十一段線表達特定立場。蔡英文截至目前為止已多次公開表達上述看法，我們應該持續公開的、私下的在不同場域重申此一立場。

6.承諾全面檢討並修改我國現行法規、慣例、執行措施和其他行政作為中，與TPP的12個會員國在2015年10月5日所簽署協議的內容不一致、相抵觸或違反其精神的部分，排除包括限制特定美豬進口在內的各項貿易和投資障礙，做為和美國洽簽雙邊投資協議（BIA）、自由貿易協議（FTA）和支持台灣加入TPP的前提和基礎。當然，在雙方商議和討論的過程中，對於上述合乎TPP標準的規範環境是否一步到位，做為美國支持台灣加入TPP的先決條件容或有爭議，也有國內政治環境下需要克服之處，但準確的向美方傳達蔡政府處理上述議題的政治決心、能力和意志力，以及處理敏感貿易議題不可或缺的可信賴度、一致性和可預測性，是台美經濟貿易關係和經貿談判成功的關鍵因素。

六、結語

台美關係預期在蔡英文執政初期持續維持良好狀態。蔡政府以中華民國現行憲政體制及民主機制做為兩岸關係的基石，並同意以1992年兩岸會談的歷史事實和相互諒解、求同存異的精神來推動兩岸關係，並且承諾一致性、持續性、可預期的兩岸政策，華盛頓可以接受、北京很難反對。

過去台美貿易談判中因農產品開放標準和時程所產生的信任危機，也在這一波的持續溝通過程中逐漸釋疑。

就美國在亞太區域全面再平衡戰略下的夥伴關係而論，對東海和南海部分島嶼主權再宣示，並依憲法及憲政體制處理領海主權爭議，足以在美中台三邊關係、或美中台三個雙邊關係下有效的維持動態平衡。

總結來說，蔡政府2016年以降的台美關係和兩岸關係，必須步步為營，小心謹慎，才能做到蔡英文宣示的不挑釁和零意外的對外關係。

本文即將刊載於今年三月出版，由童振源主編的《兩岸政策藍皮書》。

【圖片為作者譚耀南資料照，來源：中評社】