童振源
- 政治大學國家發展研究所所長
台灣農業發展的困境與機遇
2016-03-14
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台灣政府應該讓台灣農業將轉換成技術密集與資本密集的知識型與創新型農業，才能在當前國際競爭下存活與永續發展。台灣農業產業需要發展戰略的典範移轉，需要更多資源與精力投入，帶動既有農民參與的農企業發展，引進新興企業家投入農企業的經營，才能讓台灣農業成長與農民所得增加。
甫卸任農委會主委陳保基在媒體投書表示，台灣的農業問題一直在原地打轉。他建議新政府，不再以補貼農業與農民為主要策略，而是將生產型農業轉型為新價值鏈農業，農業可成為「生物經濟」發展的利基。台灣農業的真正困境在於「小農」、「貧農」與「老農」，新政府需要從結構面調整，才能真正幫助農業與農民。
首先是「小農」。台灣並不是一個土地豐富的國家，台灣平均農民的耕種面積只有0.7公頃，難以大規模進行機械化耕種，導致耕種辛苦，而且經營成本難以降低、收益難以提高。
其次是「貧農」。農業經濟成長率在最近二十五年幾乎都只有1-2%左右。2014年平均每戶農業所得只有21.3萬元，每個月每戶平均不到兩萬元。
第三是「老農」。農業生產環境辛苦與農業所得低，願意加入農業的年輕人愈來愈少。台灣農業就業人口人數從1970年的168萬人急遽下降到1990年的106萬人，2014年只剩下55.2萬人。2014年，15-34歲的台灣農民只有5.8萬人，僅佔全部農民的10.5%，35-54歲的農民有24.4萬人（占44.2%），55歲以上的農民有25.1萬人（占45.5%）。年輕人不願從事農業非常明顯，導致農業傳承與農業技術升級面對困難。
「小農」、「貧農」與「老農」的結構使得農業要進行技術升級會面對資金與知識不足，導致科技研發不足。再者，台灣農業要國際化也會比較困難，因為缺乏足夠的資金、人才、行銷管道與品牌。
全球化的競爭便凸顯台灣的農業競爭力明顯不足。1990年，台灣農業貿易逆差24.6億美元；2000年，貿易逆差43.2億美元。台灣在2002年初加入世界貿易組織，農業貿易更加自由化。2014年，農業貿易逆差快速擴大到103.4億美元。
目前三大世界趨勢快速而嚴重影響全球農業發展：全球化、科技化與氣候變遷。作為海島國家的台灣，無法逃避農業全球化對台灣農業的衝擊，更需善加利用全球化帶給台灣農業發展的契機。
第一個世界趨勢是全球化快速發展。全球化展現在農產品與服務的全球貿易，更進一步展現在農產品加工品與資材的貿易，甚至呈現在資金、人才、技術與資訊等生產要素的國際流動。
更具體而言，全球化帶來全球市場的規模經濟效應，降低單位農產品生產成本，改變各國的農業競爭優勢。全球化帶來全球競爭，政府難以持續保護農民免於國際競爭。歐盟過去的共同農業政策便是一個案例，不僅提高關稅保護，甚至對歐盟農民進行出口補貼。最後，因為國際政治（國際談判）與財政支出壓力，歐盟被迫取消對農業的財政補貼。
全球化改變農產品與服務的銷售對象，不再是倚賴國內市場的通路與行銷，而是必須以全球消費者為行銷對象。特別是，亞洲國家將是農產品需求最重要的增長地區。然而，要推廣全球市場，必須加強全球競爭力的農產品商品與服務，更需要建構全球行銷管道與品牌。要達到這兩個目的，農產品必須以科技研發與創新為基礎，同時要有龐大資金與專業人才建構全球行銷管道與品牌。
傳統上，國內行銷農產品的體系受到台灣政府的規範，但是全球化下的國際貿易受到國際政治與經貿協商的影響。台灣政府必須整合與簡化國內的通關檢疫與出口流程，以便強化台灣農產品出口競爭力。再者，台灣政府必須推動台灣參與國際經濟整合體制，特別是亞太地區的經貿整合體制，同時需要提供各種國際農業發展資訊與貿易的交易平台，更要提供台灣農民受到國際貿易歧視或法律糾紛的協助。
在全球化之下，台灣農業發展的比較優勢不再是靜態的，而是動態變動的。除了地理環境與氣候條件的生產稟賦無法改變之外，全球化讓產品、服務、資金、人才、技術、資訊與資源在國際間迅速流動。台灣政府必須採取適當的因應戰略，才能維持台灣農業發展的比較優勢，甚至才能讓台灣的農業存活下來。這是非常殘酷的事實，卻是不得不面對的事實。
在全球化之下，世界農漁畜產品的貿易持續快速增加，造成農業產品安全與標準受到更大的重視，而且更重視農產品與加工產品的品牌，以強化消費者對產品的信心與識別度。因此，如何透過政府的安全把關與優良品牌建構安全農業，不僅是為了捍衛全球消費者的健康，更是拓展國際市場的必要條件。
面對全球化的挑戰，原來的農業發展戰略，即使過去曾經成功，現在也可能必須做適當調整，才能維持與創造台灣農業的競爭優勢。例如，原來台灣政府以幾乎免費授權的方式協助農民研發技術（例如稻米品種），但是現在可能因為台灣農民對外投資而使這些技術流到國外，不僅造成台灣政府與本地農民的損失，甚至可能反過來造成留在台灣耕種的農民的競爭壓力。
第二個世界趨勢是科技快速發展，各種農水畜產品新品種、資材與加工品快速研發，導致原有農產品的比較優勢不斷改變。原來的農產品生產是受到氣候與土壤的天然條件影響，但是現在農產品的競爭優勢很大一部分取決於科技研發能力。這些科技研發需要一套完整的技術保護與授權系統，同時也需要龐大的資金與人才進行技術研發。既有的農委會農業技術研發的能量與授權可能不足，研發的速度與適合度可能也不夠，需要在既有的研發基礎上進行研發能量的整合與強化。
第三個世界趨勢是氣候變遷對農業發展的影響。氣候暖化將導致農業生長的天然環境變化，直接衝擊到各國發展農業的天然優勢。同時，氣候暖化也造成海平面上升、降雨頻率與強度的變化、生態體系與生物繁衍的變化，都將導致各國農業發展受到衝擊。
受氣候變遷的影響，全球農產品的主要生產國有往熱帶地區移動之趨勢。各國都必須研發新品種與資材才能適應氣候變遷對農產品與加工產品的挑戰。科技不僅可以克服氣候變遷對農業發展的挑戰，甚至可以超越氣候對於農產品生長的侷限，創造各國農業發展的比較利益。
過去，台灣政府扮演土地使用規範者、農民身份認定者、農業技術研發與推廣、農產品生產補貼、基礎設施建設等等角色。固然農委會對台灣農業產業發展居功厥偉，但是目前農業產值成長緩慢、農民年紀偏高、年輕人不願從事農業、農業規模不大、農民研發能量薄弱、國際農業貿易逆差迅速擴大，這些都是現階段台灣農業產業發展的挑戰。
面對全球化、科技化與氣候變遷的三大趨勢，政府在農業產業發展的角色與功能應該進行適當調整，強調公共功能的提供，而不是直接管制與補貼農業發展，與全球化背道而馳。
台灣政府要能提升農業基礎設施的質量與規模、促進產官研學的互補整合、促進農業結構的轉型、促進農業技術的授權與交易、建構農產品的履歷系統、進行農產品的檢驗與認證、補助農民教育與職業訓練、整合農地的使用與交易、檢討農民（農企業業主、甚至外籍人士）身份的認定與補貼、提供農業創業基金、協助農業國際化的交流與合作。
總而言之，台灣政府應該讓台灣農業將轉換成技術密集與資本密集的知識型與創新型農業，才能在當前國際競爭下存活與永續發展。台灣農業產業需要發展戰略的典範移轉，需要更多資源與精力投入，帶動既有農民參與的農企業發展，引進新興企業家投入農企業的經營，才能讓台灣農業成長與農民所得增加。
【圖片為資料照】
首先是「小農」。台灣並不是一個土地豐富的國家，台灣平均農民的耕種面積只有0.7公頃，難以大規模進行機械化耕種，導致耕種辛苦，而且經營成本難以降低、收益難以提高。
其次是「貧農」。農業經濟成長率在最近二十五年幾乎都只有1-2%左右。2014年平均每戶農業所得只有21.3萬元，每個月每戶平均不到兩萬元。
第三是「老農」。農業生產環境辛苦與農業所得低，願意加入農業的年輕人愈來愈少。台灣農業就業人口人數從1970年的168萬人急遽下降到1990年的106萬人，2014年只剩下55.2萬人。2014年，15-34歲的台灣農民只有5.8萬人，僅佔全部農民的10.5%，35-54歲的農民有24.4萬人（占44.2%），55歲以上的農民有25.1萬人（占45.5%）。年輕人不願從事農業非常明顯，導致農業傳承與農業技術升級面對困難。
「小農」、「貧農」與「老農」的結構使得農業要進行技術升級會面對資金與知識不足，導致科技研發不足。再者，台灣農業要國際化也會比較困難，因為缺乏足夠的資金、人才、行銷管道與品牌。
全球化的競爭便凸顯台灣的農業競爭力明顯不足。1990年，台灣農業貿易逆差24.6億美元；2000年，貿易逆差43.2億美元。台灣在2002年初加入世界貿易組織，農業貿易更加自由化。2014年，農業貿易逆差快速擴大到103.4億美元。
目前三大世界趨勢快速而嚴重影響全球農業發展：全球化、科技化與氣候變遷。作為海島國家的台灣，無法逃避農業全球化對台灣農業的衝擊，更需善加利用全球化帶給台灣農業發展的契機。
第一個世界趨勢是全球化快速發展。全球化展現在農產品與服務的全球貿易，更進一步展現在農產品加工品與資材的貿易，甚至呈現在資金、人才、技術與資訊等生產要素的國際流動。
更具體而言，全球化帶來全球市場的規模經濟效應，降低單位農產品生產成本，改變各國的農業競爭優勢。全球化帶來全球競爭，政府難以持續保護農民免於國際競爭。歐盟過去的共同農業政策便是一個案例，不僅提高關稅保護，甚至對歐盟農民進行出口補貼。最後，因為國際政治（國際談判）與財政支出壓力，歐盟被迫取消對農業的財政補貼。
全球化改變農產品與服務的銷售對象，不再是倚賴國內市場的通路與行銷，而是必須以全球消費者為行銷對象。特別是，亞洲國家將是農產品需求最重要的增長地區。然而，要推廣全球市場，必須加強全球競爭力的農產品商品與服務，更需要建構全球行銷管道與品牌。要達到這兩個目的，農產品必須以科技研發與創新為基礎，同時要有龐大資金與專業人才建構全球行銷管道與品牌。
傳統上，國內行銷農產品的體系受到台灣政府的規範，但是全球化下的國際貿易受到國際政治與經貿協商的影響。台灣政府必須整合與簡化國內的通關檢疫與出口流程，以便強化台灣農產品出口競爭力。再者，台灣政府必須推動台灣參與國際經濟整合體制，特別是亞太地區的經貿整合體制，同時需要提供各種國際農業發展資訊與貿易的交易平台，更要提供台灣農民受到國際貿易歧視或法律糾紛的協助。
在全球化之下，台灣農業發展的比較優勢不再是靜態的，而是動態變動的。除了地理環境與氣候條件的生產稟賦無法改變之外，全球化讓產品、服務、資金、人才、技術、資訊與資源在國際間迅速流動。台灣政府必須採取適當的因應戰略，才能維持台灣農業發展的比較優勢，甚至才能讓台灣的農業存活下來。這是非常殘酷的事實，卻是不得不面對的事實。
在全球化之下，世界農漁畜產品的貿易持續快速增加，造成農業產品安全與標準受到更大的重視，而且更重視農產品與加工產品的品牌，以強化消費者對產品的信心與識別度。因此，如何透過政府的安全把關與優良品牌建構安全農業，不僅是為了捍衛全球消費者的健康，更是拓展國際市場的必要條件。
面對全球化的挑戰，原來的農業發展戰略，即使過去曾經成功，現在也可能必須做適當調整，才能維持與創造台灣農業的競爭優勢。例如，原來台灣政府以幾乎免費授權的方式協助農民研發技術（例如稻米品種），但是現在可能因為台灣農民對外投資而使這些技術流到國外，不僅造成台灣政府與本地農民的損失，甚至可能反過來造成留在台灣耕種的農民的競爭壓力。
第二個世界趨勢是科技快速發展，各種農水畜產品新品種、資材與加工品快速研發，導致原有農產品的比較優勢不斷改變。原來的農產品生產是受到氣候與土壤的天然條件影響，但是現在農產品的競爭優勢很大一部分取決於科技研發能力。這些科技研發需要一套完整的技術保護與授權系統，同時也需要龐大的資金與人才進行技術研發。既有的農委會農業技術研發的能量與授權可能不足，研發的速度與適合度可能也不夠，需要在既有的研發基礎上進行研發能量的整合與強化。
第三個世界趨勢是氣候變遷對農業發展的影響。氣候暖化將導致農業生長的天然環境變化，直接衝擊到各國發展農業的天然優勢。同時，氣候暖化也造成海平面上升、降雨頻率與強度的變化、生態體系與生物繁衍的變化，都將導致各國農業發展受到衝擊。
受氣候變遷的影響，全球農產品的主要生產國有往熱帶地區移動之趨勢。各國都必須研發新品種與資材才能適應氣候變遷對農產品與加工產品的挑戰。科技不僅可以克服氣候變遷對農業發展的挑戰，甚至可以超越氣候對於農產品生長的侷限，創造各國農業發展的比較利益。
過去，台灣政府扮演土地使用規範者、農民身份認定者、農業技術研發與推廣、農產品生產補貼、基礎設施建設等等角色。固然農委會對台灣農業產業發展居功厥偉，但是目前農業產值成長緩慢、農民年紀偏高、年輕人不願從事農業、農業規模不大、農民研發能量薄弱、國際農業貿易逆差迅速擴大，這些都是現階段台灣農業產業發展的挑戰。
面對全球化、科技化與氣候變遷的三大趨勢，政府在農業產業發展的角色與功能應該進行適當調整，強調公共功能的提供，而不是直接管制與補貼農業發展，與全球化背道而馳。
台灣政府要能提升農業基礎設施的質量與規模、促進產官研學的互補整合、促進農業結構的轉型、促進農業技術的授權與交易、建構農產品的履歷系統、進行農產品的檢驗與認證、補助農民教育與職業訓練、整合農地的使用與交易、檢討農民（農企業業主、甚至外籍人士）身份的認定與補貼、提供農業創業基金、協助農業國際化的交流與合作。
總而言之，台灣政府應該讓台灣農業將轉換成技術密集與資本密集的知識型與創新型農業，才能在當前國際競爭下存活與永續發展。台灣農業產業需要發展戰略的典範移轉，需要更多資源與精力投入，帶動既有農民參與的農企業發展，引進新興企業家投入農企業的經營，才能讓台灣農業成長與農民所得增加。
【圖片為資料照】
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