中美密集高層互動:談判難以代替對抗

2024-04-24 65630

在美國進入總統大選熱季之前,中美都採「時間換取空間」的策略,不願此時滋生事端。中美高層對話可以減低擦槍走火的風險,但不能改變雙方「鬥而不破」的關係。

趙春山/評論

美國國務卿布林肯(Antony Blinken)擬於本月24至26日訪問中國大陸,這是他一年內的第二次訪陸。在此之前,包括美國財長葉倫(Janet Yellen)、美國國務院亞太事務助卿康達(Daniel Kritenbrink)和白宮國安會中國與台灣事務資深主任貝沙蘭(Sarah Beran)等官員,已相繼訪問中國;此外,美國防長奧斯汀(Lloyd Austin)與中共防長董軍也通了電話,這是雙方防長暌違一年半以來、亦是董軍今年初上台後的首次對話。

在美國總統拜登與中共領導人習近平於本月二日進行視訊通話後,上述中美兩國在軍事、外交和財經各個領域展開的密集高層接觸,目的如美國國務院的一名官員所說,是「加強溝通,減少誤判和衝突的風險」。我們認為,從拜登和習近平各自的內外處境看,雙方此時展開「預防性外交」和「預防性國防」有其必要;但從雙方高層對話的過程看,中美關係距「談判代替對抗」,仍有一段崎嶇的道路要走。

經濟問題是中美雙邊關係的「重中之重」。葉倫總結她此次大陸之行取得的三項重要進展,包括:第一,中美雙方同意就兩國及全球經濟平衡增長開展密集交流;第二,雙方正在擴大共同打擊非法融資方面的合作;第三,雙方將繼續進行一系列金融技術交流。

葉倫被視為美國對中政策的「溫和派」,她強調美國並不尋求與中國脫鉤。中美兩個經濟體已經深度融合,全面分離對中美來說都是災難性的;但她此行向中方官員提出了美國對「產能過剩」問題的擔憂。葉倫認為,華盛頓當局不會接受美國新興產業因中國進口補貼而遭到重創的情形發生,聲稱這些擔憂無法在短期內得到解決,因此,中美雙方將在專門的架構之下,進行更加詳細、針對性的討論。

葉倫返回華府後即與美中經濟與金融兩個工作小組的負責人會商,研討如何在合作與分歧的各個領域推動建設性對話;但與此同時,美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)卻在眾議院的一項聽證會上表示:美國準備使用包括採取新關稅行動及對陸301條款關稅的審核等貿易工具,來對抗中共的非市場政策與做法。美國貿易代表署(USTR)隨即宣布,將對中國海運、物流和造船業展開301條款調查。白宮亦同時宣布,將陸製鋼鐵和鋁的進口稅提高3倍。

在軍事方面,中美在去年11月和今年4月的「拜習會」,均設定要「恢復軍事溝通管道」的進展,其中最為關鍵的就是美中防長對話。五角大廈表示,奧斯汀本月16日與董軍的視訊通話「有助避免誤解」。

中美在印太地區的軍事對峙,近年來確有日益升高的趨勢。例如,美國2023年《中共軍力報告》(CMPR)指出,中共2021至2023年在印太地區對美國軍機實施180多次強制性及高風險空中攔截,頻率高於過去10年。

另一方面,美國則透過印太戰略,把澳、英、美3方安全夥伴關係(AUKUS)和美、日、菲聯盟結合,成為以中共為假想敵的亞洲版「小北約」。本月11日美、日、菲三國領導日在華府舉行峰會並發表聯合聲明,指出三國正致力構建包含經濟、高科技、供應鏈、氣候及清潔能源等全面性的聯盟關係。聯合聲明強調「無縫、迅速地合作應對任何危機或突發事件。」據報導,岸田文雄此次訪美,曾與拜登討論日本可能參與AUKUS安全協議的先進能力計劃一事。美、澳、日、菲四國聯合武裝部隊曾於本月7日在南海舉行「海上合作活動」演習,目的是「加強戰術、技術和程式的相互通性。」

在外交方面,康達與貝沙蘭本月14日至16日的大陸之行,是為布林肯的隨後訪問鋪路;但因此行罕見與大陸國臺辦副主任仇開明會面,故引發外界高度關注。我認為涉及台海和戰的敏感問題,中美雙方都意識到工作層級的對話有其必要,希望能加強「管控風險」的效果。

上述中美各項高層互動,免不了都會觸及到台灣問題,結果只是舊調重彈,各持己見。值得注意的是,美國中央情報局局長伯恩斯(William Burns )本月18日發表演講時指出,「習近平已下定決心要掌控台灣,美國必須對此認真看待。」伯恩斯認為中國並非是一個「無可匹敵的巨人」,提到美國反制中共的一大優勢是擁有國際盟友,表示只要美國繼續保持和盟友的緊密合作關係,就足以在未來數十年內與中國競爭。

事實上,拜登政府除了武裝台灣,就是把台灣視為美國的「準軍事同盟」。美國副國務卿康貝爾(Kurt Campbell)本月3日在智庫「新美國安全中心」(CNAS)發表視訊談話時明確表示,「AUKUS的潛艦計畫將有助於嚇阻中國對台灣的任何潛在行動」。康貝爾直接將AUKUS協議與台灣進行連結相當罕見。此外,康貝爾曾表示與重要盟友在軍事硬體聯合生產,不失為解決國防生產卡關方案。隨後,美國政治新聞(Politico)即傳出美國國會正考慮透過國防授權法對台出口關鍵武器技術並在台生產所需的防衛武器。

就在布林肯訪中前夕,美國眾議院20日通過總金額953億美元的《2024年國安緊急補充撥款法案》,該法案包含對以色列、烏克蘭及印太安全的三項援助法案,其中的「印太安全補充撥款法案」,為軍援台灣及強化美國在印太區域維持區域和平穩定編列81.2億美元經費。法案將提供含台灣在內的印太區域國家20億美元「外國軍事融資」(FMF)經費,以及編列19億美元經費供美國及應美國所請的國家軍援台灣,包括供美國國防部回補援台軍備、支應對台軍事服務、教育及訓練等。

總之,在美國進入總統大選熱季之前,中美都採「時間換取空間」的策略,不願此時滋生事端。中美高層對話可以減低擦槍走火的風險,但不能改變雙方「鬥而不破」的關係。

【圖片為文章示意圖】

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