洪奇昌
- 台灣產經建研社理事長、前海基會董事長
美中關係從戰略夥伴到戰略競爭的典範轉移
2022-03-04
60534
.jpg)
美中關係典範轉移並不意味著台灣可以藉著美中矛盾盡享戰略利益。反之，台灣夾在美中地緣政治對抗前線，隨時可能陷入更嚴峻的國家安全困境。如何正確判斷並審慎處理美中戰略關係中的對抗、競爭、合作等議題，是台灣在美中關係典範轉移階段最重要的課題之一。
作者 洪奇昌／前海峽交流基金會董事長
1972年2月28日美中簽署歴史性的「上海公報」將於今年2月底屆滿50週年，50年間美中關係歷經「正常化」、「戰略夥伴關係」發展至當前的「戰略競爭對手」關係。半世紀以來美中戰略關係的典範轉移不僅是現在進行式，甚至未來30年都可能持續呈現美中戰略競爭格局；此發展趨勢或將改變台海兩岸關係、印太情勢乃至於全球地緣政經情勢的慣性思維 。
50年前，由於美蘇冷戰的威脅以及1960年代末期中蘇交惡的大環境使然，美中都意識到改善雙邊關係更符合彼此國家利益。於是在季辛吉與周恩來的穿針引線下，鋪陳出1972年尼克森總統訪華並簽署「上海公報」的歷史節點，一方面開啟美中關係正常化的序幕，另方面也改變了美台關係走向。
1970-80年代，美國的戰略是「聯中制蘇」以因應冷戰威脅。1991年，蘇聯解體、冷戰結束，美國採取「接觸政策」(engagement policy)試圖將中國這個全球最大的共產主義國家導入西方經濟體系，期待中國在經貿體制與西方更深刻地鑲嵌後能誘發政治轉型(Peaceful evolution)。因此中國在美國的支持下先於1991年加入APEC。2000年之際，美國更為爭取中國參與全球反恐陣線，順勢支持中國加入世貿組織(WTO)。此後十多年間中國也以世界工廠之姿經濟快速成長，並挾廣大消費人口朝世界市場邁進。
然而「上海公報」簽署50年後，中國並沒有如美方所預期地朝向西方價值秩序靠攏。一方面，美國或者西方的制度並非完美無瑕；尤其美國、歐洲幾對發生經濟與內政危機，例如2008年美國金融風暴及2010年歐債危機，難免讓以中國為由的亞非國家，質疑西方的政經發展模式是否具有全球普遍性和可持續性。
相較之下，中國歷經鄧小平、胡錦濤、溫家寶的改革開放和韜光養晦，中國經濟與軍事能力等綜合國力的崛起，令習近平時期的中國展現出更強大的自信，不僅要實現「中華民族偉大復興」，還要透過「一帶一路」將中國模式的道路、理論、制度與文化向外輸出。此外，中國數十年來有意識地參與國際治理，尤其在聯合國相關組織的大力經營，讓中國得以趁川普政府淡出國際組織之際，順勢填補美國在國際秩序中的缺席。因此在2021年，中國流傳出「國際形勢『西強東弱』是存量，是歷史，『東升西降』是增量、是未來的政治判斷。」的說法
「上海公報」屆滿50年週年的當下，中國「中華民族偉大復興」的目標是明確的，中國經濟與軍事能力的崛起也是事實。然而美國在冷戰後「防止新的戰略對手出現」的大戰略同樣明確，今日美國抑制中國崛起的決心和行動亦是事實。
中國的戰略擴張使得美中兩國戰略目標與國家利益摩擦難以避免，事態的發展導致了美中關係的第二次質變。自2017年11月，美國「國家安全戰略報告」(National Security Strategy, NSS) 正式將中國視為戰略競爭對手後，不僅宣告了1970年代自尼克森總統以來的「接觸政策」面臨轉向甚至失敗，更意味著美國將基於後冷戰時期「1994-1999國防計畫方針草案」所揭「防止新的戰略對手出現」的大戰略，更明確積極地抑制中國崛起、抑制中國模式向外擴散。美中關係的新典範轉移正在進行中。
持平而論，美國的經濟總量、科技、軍事實力依然具有全球領先地位，美元依然主導著國際貨幣體系和市場秩序。未來美中競爭格局究竟東升西降、或美國霸權持續維繫、或美中兩強達成某種妥協的平衡，都取決於美中戰略競爭中，兩方領導者的決心、美中綜合實力的消長以及各自可應用手段的動態較量。
對台灣而言，「上海公報」的效應，使得過去50年間，台灣不得不受限於美方的「一中政策」與中方的「一中原則」框架下尋求非正式但有意義地參與(meaningful participation)國際事務方式；例如前述APEC、WTO入會申請，台灣需要依賴美國為首的西方國家和國際社群的政治默契、才得以「台澎金馬關稅自主領域區」的「經濟體」身分，與中國採「同時」但有「先後」的方式(simultaneously)加入世貿組織。
未來若美中戰略競爭格局持續往對抗的方向發展；那麼連動美台關係進一步產生量變或質變亦非不可能。最極致的質變莫非美台復交，或美軍駐守台灣。前述質變雖然對台灣而言是歷史機遇，卻也同時伴隨更大的風險。它將踏到美中台三邊關係的紅線，後續衝突及代價實不可測。因此除非美中關係已經瀕臨破裂且不可逆，我們對美台關係質變的可能性應有務實的認知。
另方面，美台關係的量變則是近年來的進行式並持續強化中，這值得台灣政府更積極爭取的美台關係發展方向。諸如，美方對《台灣關係法》的彈性解釋，以及《台北法案》、《台灣旅行法》、《對台六項保證》法制化等美國國內法的通過，美台關係可謂進入準外交關係與戰略夥伴關係的格局。此外，台美高階官員互訪，《美台聯合海巡合作備忘錄》、各項軍售的數量和先進技術含量雙雙提昇、台灣受邀參加環太平洋軍演等，都是美台關係量變的體現。未來台灣CPTPP入會案，或台灣參與美國印太經濟架構等議題，都是值得台灣積極爭取並與美國深化合作關係爭取突破。
最後要強調的是，美中關係典範轉移並不意味著台灣可以藉著美中矛盾盡享戰略利益。反之，台灣夾在美中地緣政治對抗前線，隨時可能陷入更嚴峻的國家安全困境。如何正確判斷並審慎處理美中戰略關係中的對抗、競爭、合作等議題，是台灣在美中關係典範轉移階段最重要的課題之一。
【圖片為文章示意圖，資料照】
1972年2月28日美中簽署歴史性的「上海公報」將於今年2月底屆滿50週年，50年間美中關係歷經「正常化」、「戰略夥伴關係」發展至當前的「戰略競爭對手」關係。半世紀以來美中戰略關係的典範轉移不僅是現在進行式，甚至未來30年都可能持續呈現美中戰略競爭格局；此發展趨勢或將改變台海兩岸關係、印太情勢乃至於全球地緣政經情勢的慣性思維 。
50年前，由於美蘇冷戰的威脅以及1960年代末期中蘇交惡的大環境使然，美中都意識到改善雙邊關係更符合彼此國家利益。於是在季辛吉與周恩來的穿針引線下，鋪陳出1972年尼克森總統訪華並簽署「上海公報」的歷史節點，一方面開啟美中關係正常化的序幕，另方面也改變了美台關係走向。
1970-80年代，美國的戰略是「聯中制蘇」以因應冷戰威脅。1991年，蘇聯解體、冷戰結束，美國採取「接觸政策」(engagement policy)試圖將中國這個全球最大的共產主義國家導入西方經濟體系，期待中國在經貿體制與西方更深刻地鑲嵌後能誘發政治轉型(Peaceful evolution)。因此中國在美國的支持下先於1991年加入APEC。2000年之際，美國更為爭取中國參與全球反恐陣線，順勢支持中國加入世貿組織(WTO)。此後十多年間中國也以世界工廠之姿經濟快速成長，並挾廣大消費人口朝世界市場邁進。
然而「上海公報」簽署50年後，中國並沒有如美方所預期地朝向西方價值秩序靠攏。一方面，美國或者西方的制度並非完美無瑕；尤其美國、歐洲幾對發生經濟與內政危機，例如2008年美國金融風暴及2010年歐債危機，難免讓以中國為由的亞非國家，質疑西方的政經發展模式是否具有全球普遍性和可持續性。
相較之下，中國歷經鄧小平、胡錦濤、溫家寶的改革開放和韜光養晦，中國經濟與軍事能力等綜合國力的崛起，令習近平時期的中國展現出更強大的自信，不僅要實現「中華民族偉大復興」，還要透過「一帶一路」將中國模式的道路、理論、制度與文化向外輸出。此外，中國數十年來有意識地參與國際治理，尤其在聯合國相關組織的大力經營，讓中國得以趁川普政府淡出國際組織之際，順勢填補美國在國際秩序中的缺席。因此在2021年，中國流傳出「國際形勢『西強東弱』是存量，是歷史，『東升西降』是增量、是未來的政治判斷。」的說法
「上海公報」屆滿50年週年的當下，中國「中華民族偉大復興」的目標是明確的，中國經濟與軍事能力的崛起也是事實。然而美國在冷戰後「防止新的戰略對手出現」的大戰略同樣明確，今日美國抑制中國崛起的決心和行動亦是事實。
中國的戰略擴張使得美中兩國戰略目標與國家利益摩擦難以避免，事態的發展導致了美中關係的第二次質變。自2017年11月，美國「國家安全戰略報告」(National Security Strategy, NSS) 正式將中國視為戰略競爭對手後，不僅宣告了1970年代自尼克森總統以來的「接觸政策」面臨轉向甚至失敗，更意味著美國將基於後冷戰時期「1994-1999國防計畫方針草案」所揭「防止新的戰略對手出現」的大戰略，更明確積極地抑制中國崛起、抑制中國模式向外擴散。美中關係的新典範轉移正在進行中。
持平而論，美國的經濟總量、科技、軍事實力依然具有全球領先地位，美元依然主導著國際貨幣體系和市場秩序。未來美中競爭格局究竟東升西降、或美國霸權持續維繫、或美中兩強達成某種妥協的平衡，都取決於美中戰略競爭中，兩方領導者的決心、美中綜合實力的消長以及各自可應用手段的動態較量。
對台灣而言，「上海公報」的效應，使得過去50年間，台灣不得不受限於美方的「一中政策」與中方的「一中原則」框架下尋求非正式但有意義地參與(meaningful participation)國際事務方式；例如前述APEC、WTO入會申請，台灣需要依賴美國為首的西方國家和國際社群的政治默契、才得以「台澎金馬關稅自主領域區」的「經濟體」身分，與中國採「同時」但有「先後」的方式(simultaneously)加入世貿組織。
未來若美中戰略競爭格局持續往對抗的方向發展；那麼連動美台關係進一步產生量變或質變亦非不可能。最極致的質變莫非美台復交，或美軍駐守台灣。前述質變雖然對台灣而言是歷史機遇，卻也同時伴隨更大的風險。它將踏到美中台三邊關係的紅線，後續衝突及代價實不可測。因此除非美中關係已經瀕臨破裂且不可逆，我們對美台關係質變的可能性應有務實的認知。
另方面，美台關係的量變則是近年來的進行式並持續強化中，這值得台灣政府更積極爭取的美台關係發展方向。諸如，美方對《台灣關係法》的彈性解釋，以及《台北法案》、《台灣旅行法》、《對台六項保證》法制化等美國國內法的通過，美台關係可謂進入準外交關係與戰略夥伴關係的格局。此外，台美高階官員互訪，《美台聯合海巡合作備忘錄》、各項軍售的數量和先進技術含量雙雙提昇、台灣受邀參加環太平洋軍演等，都是美台關係量變的體現。未來台灣CPTPP入會案，或台灣參與美國印太經濟架構等議題，都是值得台灣積極爭取並與美國深化合作關係爭取突破。
最後要強調的是，美中關係典範轉移並不意味著台灣可以藉著美中矛盾盡享戰略利益。反之，台灣夾在美中地緣政治對抗前線，隨時可能陷入更嚴峻的國家安全困境。如何正確判斷並審慎處理美中戰略關係中的對抗、競爭、合作等議題，是台灣在美中關係典範轉移階段最重要的課題之一。
【圖片為文章示意圖，資料照】
作者介紹
延伸閱讀
.jpg)
.jpg)
