台灣的國際參與戰略建議

2016-03-16 3733

東亞地區的人力資源非常豐沛與優秀，是台灣未來經濟成長的重要資源。而且，這些國家可能成為台灣抗衡大陸的重要夥伴，增加台灣與大陸互動的籌碼，及分散台灣與大陸經濟依賴的風險。

馬總統執政八年，台灣的國際參與突破相當有限。台灣只能以特殊觀察員的身份參與世界衛生大會，並以特殊賓客的身份參加國際民航組織，但是每一年都必須取得大陸同意，而且不能經過這兩個國際組職的大會同意。此外，台灣與新加坡及紐西蘭簽署經濟合作協議，但是這兩個國家只占台灣外貿總額大約3.8%。不過，過去八年，在大陸的自我克制下，除了甘比亞與台灣斷交之外，台灣邦交國的數目維持穩定。

無論蔡總統在未來是否接受九二共識，台灣都必須思考國際參與的可行替代方式，因為九二共識並沒有真正解決台灣的國際參與困境，沒有九二共識，台灣可能會面對大陸更大的國際圍堵壓力與外交衝突。基本上，台灣要解決三類問題：第一是參與區域經濟整合體制、第二是參與國際組織、第三是維持邦交國與拓展周邊國家關係。

以下分成三個部分說明台灣的國際參與戰略建議。

一、平衡兩岸國際、參與區域整合

大陸的國力強大之後，已經無法再像1990年代中期以前有美、日、歐等北方強權支持，台灣便可以參與亞太經濟合作會議（APEC）與世界貿易組織（WTO）。為了降低大陸對台灣參與區域經濟整合體制的政治阻撓，降低台灣對兩岸經濟交流的經濟安全顧慮，同時極大化經濟利益，未來台灣應該平衡發展兩岸經濟關係與國際經濟關係。

面對被排除在東亞經濟整合體制之外的困境，台灣應以「平衡與多軌並進」原則化解大陸障礙的因素、避免受制於大陸的政治企圖，達成台灣參與東亞經濟整合體制的國家目標。整體而言，台灣應優先推動兩岸經濟整合協議與台美經濟整合協議，同時積極推動台灣經濟體制自由化。

台灣完整的國際經濟整合戰略建議如下：

（一）在多邊層面：

積極推動WTO與APEC等多邊自由貿易體制的建立，主動提出各項國際貿易自由化與經濟整合協定的議程、積極推動各項貿易與投資自由化與合作的措施。不過，台灣要落實多邊自由化議程的困難度相當高。

推動參與跨太平洋戰略夥伴協定（TPP）與區域全面經濟夥伴協定（RCEP）的準備、溝通與談判。由於這兩個協議涉及國際政治（大陸政治阻撓）與多邊複雜談判及開放要求，而且美國目前主要總統參選人都不贊成TPP，台灣不宜將參與這兩個協定當作優先目標。

（二）在雙邊層面：

優先同時完成兩岸經濟整合協議與台美經濟整合協定。

第二優先目標為日本、香港、東南亞、歐盟。

第三優先目標為印度、澳洲、紐西蘭、中南美洲、加拿大與俄羅斯。

台灣與美、日、歐應簽訂戰略經濟伙伴協定，包括經濟互惠、綜合功能議題合作與政策合作。

台灣應對東南亞國協先片面讓步，爭取雙邊互惠經濟整合協定。

在雙邊協商過程當中，台灣的名稱可彈性、作法應務實、管道要多元、議題分階段。

（三）在單邊層面：

積極推動台灣經濟體制自由化，以提升台灣的國際經濟競爭力。

此外，台灣可與美國商議，建立特殊的經濟互惠合作關係，恢復台灣經濟成長動能，同時運用美國的安全防護機制作為台灣的經濟安全閥，例如：在美國獲得頂尖大學學位、工作簽證與居留權一定年限的大陸人才可以到台灣工作。

二、優先實質參與、爭取國際空間

為了避免大陸對台灣參與國際組織的實質阻撓，台灣在名稱與身份上都必須更加彈性。台灣可以參與WTO的模式作為參與其他國際組織的典範。根據關稅暨貿易總協定第33條及WTO章程第12條，台灣是以一個獨立關稅區加入世界貿易組織，享有完整與獨立的會員資格，但又沒有被矮化或隸屬於他國的意涵。

在目前美、日、歐等北方強權無法接受台灣以主權國家的身份參與國際組織的情形下，台灣應該以WTO參與模式作為次佳的政策選項，以政治實體、法律實體、經濟實體、社會實體、文化實體、衛生實體、民航實體…等等身份要求成為國際組織的會員。

例如，國際社會普遍認為台灣應納入國際漁業管理體系，所以援引1995年「聯合國魚群協定」第1條第3款「本協定各項規定應比照適用於船隻在公海捕魚的其他捕魚實體」，讓台灣於1997年以後得以「捕魚實體」的身份參與多個區域性漁業管理組織之公約協商。從1997年至2011年，台灣便以「捕魚實體」身份陸續參加至少9個國際漁業組織，其中至少5個是在陳水扁總統執政時期加入。此外，陳總統執政時，台灣還以「衛生實體」的身份要求成為世界衛生組織的觀察員。

然而，顧及到國際組織的章程沒有類似WTO的獨立關稅區的設計，在第一階段，台灣應該以「實體」的身份先成為各國際組織的觀察員，但是不能被矮化、不能隸屬於大陸、必須經由國際組織大會同意、必須享有完整而獨立的觀察員權益。在第二階段，台灣盡量遊說各國（包括大陸）修改國際組織章程，讓台灣以「實體」的身份成為國際組織的完整而獨立會員，解決台灣的國際參與問題，降低兩岸長期對抗的根源，對於區域與兩岸的長期穩定都有幫助。

在國際參與上，台灣應推動北方強權支持下的國際參與議程、不挑戰大陸根本立場（例如以實體身份、觀察員身份參與相關國際組織）、在參與的國際組織可與大陸進行合作、優先爭取參與民眾利益攸關的國際組織與非政府國際組織、平行雙軌與大陸及美國簽署經濟整合協議或其他合作協議。

三、拓展周邊國家、深化互惠合作

台灣目前維持22個邦交國，但在全世界61個非邦交國有代表處及辦事處，駐外機構共有116個、分布在83個國家。因此，台灣應該強調的是與83個國家維持實質關係，而不是強調只有22個邦交國，而受制於大陸的斷交壓力，造成台灣內部民心與政府士氣的挫折感。

不管有無邦交關係，台灣與各國應發展互惠合作與共享價值的實質關係。在邦交國方面，台灣應該根據相當經濟水平國家的國際援助經費比例，給予邦交國人道與發展的協助，善盡國際公民的責任，更感謝他們對台灣的外交支持。除了北方強權之外，台灣應優先促進與東亞地區（包括東南亞與南亞）的多面向實質交流與合作關係，這將是未來外交工作的重點區域。

台灣在東協十國的投資將近千億美元，而且過去十年東協平均經濟成長率為5.9%，印度為7.5%，有很大的經濟發展潛力。這些周邊國家涉及很多台灣的實質利益，包括經貿、投資、金融、人才、技術、能源、移民、傳染病、生態等議題。東亞地區的人力資源非常豐沛與優秀，是台灣未來經濟成長的重要資源。而且，這些國家可能成為台灣抗衡大陸的重要夥伴，增加台灣與大陸互動的籌碼，及分散台灣與大陸經濟依賴的風險。

【圖片為WTO，資料照】