郭正亮
- 前立法委員
「親美遠中」面臨南海考驗
2016-07-14
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歷經這次太平島衝擊，民進黨政府必須痛定思痛，努力跳出統獨意識形態窠臼，認清台灣在南海的真正利益，認清「親美遠中」路線在南海的困境，改以更靈活的結盟戰術，不排除兩岸南海聯手，才能增加台灣的談判籌碼，提高台灣未來面對南海周邊國家的博弈勝算。
南海仲裁案出現意想不到的不利判決，政府原本以為仲裁庭最多就是挑戰中國大陸的南海九段線，台灣或可保持模糊中立，或順勢與對岸略作切割，向美日等國示好。孰料，仲裁結果不但推翻中國九段線，同時也直接挑戰台灣太平島的島嶼地位，讓政府陷入前所未見的外交困境。
南海仲裁衝擊來的如此突然，讓民進黨政府和泛綠立委頓時措手不及，第一時間反應充滿了各種自相矛盾：
一、仲裁之前，因為判斷南海仲裁必將引發美中角力，為了避開美中南海軍事對峙，政府特別將駐太平島兩艘海巡艦以「避颱」為由撤回台灣；但仲裁之後，眼看太平島被貶為礁引發民意激烈反彈，不但增派一級艦迪化艦巡護太平島，蔡總統還親自登艦宣示捍衛國家利益立場。
二、為了凸顯我國對太平島主權，以及太平島長期被接受的島嶼地位，內政部、陸委會、外交部都陸續引述1947年「南海諸島位置圖」，但為了避免被獨派質疑和中國九段線高度重疊，又強調不提「U形線」和「歷史性水域」等用語。問題是，1947年中華民國政府畫出「南海諸島位置圖」，就已經同時畫出11段虛線，充其量只是當時還沒稱為「十一段線」或「U形線」而已。追本溯源，11段虛線仍是中國九段線的歷史源頭，根本無從迴避。
三、南海仲裁噩耗傳來之後，部分泛綠立委基於「反中優先」的一貫思維，為了避免抨擊美日，不惜扭曲事實，全力淡化南海仲裁案背後的政治運作。即使菲律賓辯護律師分明來自紐約，背後明顯有美國指點，部分泛綠立委仍然強調國際仲裁庭與美國無關。儘管仲裁庭庭長柳井俊二分明就是日本右翼，同時也是安倍首相推動安保法修法的首席顧問，甚至還傳出有4名仲裁員與柳井關係深厚，但部分泛綠立委仍然堅稱，仲裁庭和日本無關。
四、民進黨政府為了避免台灣與中國大陸被歸類到同一邊，儘管台灣分明與中國大陸並列為南海仲裁受害者，政府卻不斷強調太平島之所以被貶為礁，純粹因為雙方對國際海洋法的「島嶼條件」理解有異，與中國九段線無關。這種「避談南海戰略衝突、只想訴諸法律辯論」的想當然耳思維，幾乎篤定未來民進黨政府還會面臨更多南海挫折。
畢竟，這次南海仲裁案的本質，就是美中兩大強權的戰略衝突，雙方博弈純屬零和競爭，至今完全看不到妥協空間。美國的戰略目標有「三破」：
一、破軍事布局：阻止中國在黃岩島填海造陸，建立另一個軍事基地，形成以永興島、黃岩島、永暑礁三軸心為基點的倒三角形南海軍事布局。
二、破南海整體：否定中國九段線成為南海的整體海域概念，防止中國藉此發展出南海防空識別區。
三、破經濟海域：讓南海島礁碎片化，所有島礁都不成島，都不能劃設200海浬經濟海域，最多只能擁有12海浬領海，極大化南海的公海範圍。
換句話說，太平島被貶為礁，並非雙方單純對國際海洋法「島嶼條件」的理解不同所致，而是美國有意在南海極大化公海範圍，刻意把最具有島嶼條件的太平島當作推翻箭靶，藉由在法律上貶抑太平島，徹底根絕其他南海島礁申請200海浬經濟海域的可能。美中南海博弈的戰略利益凌駕一切，台灣卻以為可以置身事外，甚至以為只要根據國際海洋法就能守住既有的南海利益，顯然太過樂觀。
事實上，美國對南海的「三破」戰略，早在2011年提出「重返亞洲再平衡」戰略之後，就陸續顯現在各種言行之中。針對台灣，2014年9月13日台灣安保協會主辦的國際研討會上，前美國在台協會（AIT）台北處長司徒文（William Stanton）早就指出，只有中國大陸和台灣主張「九段線」，其他國家都認為「可笑又愚蠢」（laughable and silly），「既不合理，也不符合國際法規範」，他呼籲台灣應主動放棄這一主張。
然而，儘管美國要求台灣放棄「十一段線」，但民進黨對此卻頗為低調。畢竟台灣一旦放棄「十一段線」，形同將中華民國領海限縮到台澎金馬，很可能導致中國大陸質疑台灣走向「兩國論」。2015年5月29日蔡英文訪美之前，特別針對媒體「民進黨一旦2016年執政，將放棄『十一段線』」的傳聞予以否認，就是不想背負「破壞兩岸現狀」指責。
問題是，民進黨對南海只求「不選邊、不惹事」的模糊立場，在美中戰略衝突浮上檯面之後，已經越來越難有運作空間。今年3月4日，美國紐約大學法學教授孔傑榮提醒剛當選總統的蔡英文：「台灣早晚要面對南海仲裁的挑戰，因為台灣的海洋法主張與北京類似，這個仲裁決定不僅對北京，對蔡政府也將產生重大影響」。中研院南海專家宋燕輝當時也提出警告，南海仲裁案對蔡政府可能將是「第一個外交危機」，「台灣必須把穩立場，絕對不能盲目附和美國主張，自我否定『十一段線』的歷史依據，否則台灣勢將有嚴重後果」。
遺憾的是，孔傑榮和宋燕輝的預言不幸成真。畢竟對美國的南海大戰略來說，台灣既然不放棄1947年「南海諸島位置圖」，就很難與中國九段線完全切割，即使台灣新政府分明是長期反中的民進黨，但美國並不可能因為體諒民進黨不想破壞兩岸現狀的政策困境，就在「南海極大化公海」戰略上鬆手。更何況，美國也有越來越多人認為，隨著中國南海軍事布局迅速完成，台灣終將守不住太平島，既然太平島早晚也將淪為中國的南海地盤，美國何必對暫時屬於台灣、但遠離台灣將近1600公里的太平島另眼對待？
換言之，只要民進黨政府繼續主張1947年「南海諸島位置圖」，繼續堅持守住太平島，就不能指望美國可能站在台灣這邊，甚至也不能避免美國把台灣的南海戰略視為中國南海戰略的延伸。畢竟從大戰略角度俯瞰，美國必然「只見林不見樹」、「只看大架構、不看小細節」，台灣既然沒有走出中國的南海論述叢林，豈能指望美國特別照顧台灣這棵在南海中舉世唯一的特殊樹木？
正因為民進黨始終只從法律爭議、不從戰略衝突理解南海仲裁，認定美國既然偏愛民進黨的務實偏獨，就會特別體諒民進黨延續1947年南海主張的兩岸困境，因此完全沒有被美國出賣的心理準備。仲裁噩耗傳出之後，泛綠立委不斷在公開場合幫美國辯護，說「國際仲裁庭和美國無關」，說「台灣沒有必要指責美國」，台灣太平島分明被美國出賣，泛綠立委竟然還如此顛倒黑白、忍辱負重，其實已經凸顯出民進黨「親美遠中」路線在南海戰略的徹底破產。
畢竟，在美中南海博弈之下，民進黨一方面想保住太平島的既有權益，一方面又幻想不被美國在南海惡搞，又拒絕與中國大陸並列南海受害者，不但在戰略上陷入自相矛盾，在南海根本就是不可能任務。從南海博弈角度看，美國不但希望台灣放棄「十一段線」，更長遠也希望台灣放棄根本守不住、早晚淪為中國地盤的太平島，民進黨既然做不到，就和美國必然發生南海戰略衝突。
幾乎可以斷言，如果台灣在東海或南海爭議上主動放棄「聯中」籌碼，面對美日菲越的聯手攻勢，根本沒有勝算可言，這與台灣政府究竟偏統或偏獨，基本上並無關連。以2013年簽署台日漁業協議為例，雙方在此之前已經談過16次，日本即使面對明顯偏獨、比較友好的李登輝或陳水扁政府，也從來都不願讓步，直到馬政府2012年作勢與中國大陸「聯手保釣」，日本才不得不正視新的國際現實，為了分化兩岸聯手保釣，終於在第17次漁業談判做出讓步。如果不是馬政府引進「聯中」籌碼，日本根本不可能在東海漁權上讓步。
同樣在2013年5月爆發台菲漁權爭議，美國有鑒於剛發生「兩岸聯手保釣」教訓，立刻在第一時間告知駐美代表金溥聰，表示美國可以幕後協助處理，希望台灣不要抗菲過頭，更不要「聯中抗菲」，造成局面難以收拾。在美國幕後施壓下，菲律賓除了派員協助司法調查、提出賠償損失之外，還派出總統特使裴瑞茲赴台道歉。如果沒有「聯中」籌碼作為最後手段，也很難想像這次台菲漁權爭議能在不到一週內迅速落幕。
相對於台灣對南海戰略的自相矛盾，身為美中戰略衝突的直接當事人，中國大陸顯然看得更加精準。大陸早就認定，在美中南海博弈中，南海利益相關國家，根本不存在模糊地帶，也沒有左右逢源的運作空間。大陸甚至早就提出，由於兩岸在南海上具有特殊關係，針對南海尋求兩岸合作，甚至可以暫時超越兩岸統獨立場。例如中國國際問題研究院副院長郭憲綱即表示：「如果蔡英文上任之後能登島宣示主權，站在中國大陸立場，只要能維護中華民族整體利益和主權，無論藍綠，都認為值得肯定；北京在這方面將會實事求是，對事不對人」。
歷經這次太平島衝擊，民進黨政府必須痛定思痛，努力跳出統獨意識形態窠臼，認清台灣在南海的真正利益，認清「親美遠中」路線在南海的困境，改以更靈活的結盟戰術，不排除兩岸南海聯手，才能增加台灣的談判籌碼，提高台灣未來面對南海周邊國家的博弈勝算。
【圖片為資料照】
南海仲裁衝擊來的如此突然，讓民進黨政府和泛綠立委頓時措手不及，第一時間反應充滿了各種自相矛盾：
一、仲裁之前，因為判斷南海仲裁必將引發美中角力，為了避開美中南海軍事對峙，政府特別將駐太平島兩艘海巡艦以「避颱」為由撤回台灣；但仲裁之後，眼看太平島被貶為礁引發民意激烈反彈，不但增派一級艦迪化艦巡護太平島，蔡總統還親自登艦宣示捍衛國家利益立場。
二、為了凸顯我國對太平島主權，以及太平島長期被接受的島嶼地位，內政部、陸委會、外交部都陸續引述1947年「南海諸島位置圖」，但為了避免被獨派質疑和中國九段線高度重疊，又強調不提「U形線」和「歷史性水域」等用語。問題是，1947年中華民國政府畫出「南海諸島位置圖」，就已經同時畫出11段虛線，充其量只是當時還沒稱為「十一段線」或「U形線」而已。追本溯源，11段虛線仍是中國九段線的歷史源頭，根本無從迴避。
三、南海仲裁噩耗傳來之後，部分泛綠立委基於「反中優先」的一貫思維，為了避免抨擊美日，不惜扭曲事實，全力淡化南海仲裁案背後的政治運作。即使菲律賓辯護律師分明來自紐約，背後明顯有美國指點，部分泛綠立委仍然強調國際仲裁庭與美國無關。儘管仲裁庭庭長柳井俊二分明就是日本右翼，同時也是安倍首相推動安保法修法的首席顧問，甚至還傳出有4名仲裁員與柳井關係深厚，但部分泛綠立委仍然堅稱，仲裁庭和日本無關。
四、民進黨政府為了避免台灣與中國大陸被歸類到同一邊，儘管台灣分明與中國大陸並列為南海仲裁受害者，政府卻不斷強調太平島之所以被貶為礁，純粹因為雙方對國際海洋法的「島嶼條件」理解有異，與中國九段線無關。這種「避談南海戰略衝突、只想訴諸法律辯論」的想當然耳思維，幾乎篤定未來民進黨政府還會面臨更多南海挫折。
畢竟，這次南海仲裁案的本質，就是美中兩大強權的戰略衝突，雙方博弈純屬零和競爭，至今完全看不到妥協空間。美國的戰略目標有「三破」：
一、破軍事布局：阻止中國在黃岩島填海造陸，建立另一個軍事基地，形成以永興島、黃岩島、永暑礁三軸心為基點的倒三角形南海軍事布局。
二、破南海整體：否定中國九段線成為南海的整體海域概念，防止中國藉此發展出南海防空識別區。
三、破經濟海域：讓南海島礁碎片化，所有島礁都不成島，都不能劃設200海浬經濟海域，最多只能擁有12海浬領海，極大化南海的公海範圍。
換句話說，太平島被貶為礁，並非雙方單純對國際海洋法「島嶼條件」的理解不同所致，而是美國有意在南海極大化公海範圍，刻意把最具有島嶼條件的太平島當作推翻箭靶，藉由在法律上貶抑太平島，徹底根絕其他南海島礁申請200海浬經濟海域的可能。美中南海博弈的戰略利益凌駕一切，台灣卻以為可以置身事外，甚至以為只要根據國際海洋法就能守住既有的南海利益，顯然太過樂觀。
事實上，美國對南海的「三破」戰略，早在2011年提出「重返亞洲再平衡」戰略之後，就陸續顯現在各種言行之中。針對台灣，2014年9月13日台灣安保協會主辦的國際研討會上，前美國在台協會（AIT）台北處長司徒文（William Stanton）早就指出，只有中國大陸和台灣主張「九段線」，其他國家都認為「可笑又愚蠢」（laughable and silly），「既不合理，也不符合國際法規範」，他呼籲台灣應主動放棄這一主張。
然而，儘管美國要求台灣放棄「十一段線」，但民進黨對此卻頗為低調。畢竟台灣一旦放棄「十一段線」，形同將中華民國領海限縮到台澎金馬，很可能導致中國大陸質疑台灣走向「兩國論」。2015年5月29日蔡英文訪美之前，特別針對媒體「民進黨一旦2016年執政，將放棄『十一段線』」的傳聞予以否認，就是不想背負「破壞兩岸現狀」指責。
問題是，民進黨對南海只求「不選邊、不惹事」的模糊立場，在美中戰略衝突浮上檯面之後，已經越來越難有運作空間。今年3月4日，美國紐約大學法學教授孔傑榮提醒剛當選總統的蔡英文：「台灣早晚要面對南海仲裁的挑戰，因為台灣的海洋法主張與北京類似，這個仲裁決定不僅對北京，對蔡政府也將產生重大影響」。中研院南海專家宋燕輝當時也提出警告，南海仲裁案對蔡政府可能將是「第一個外交危機」，「台灣必須把穩立場，絕對不能盲目附和美國主張，自我否定『十一段線』的歷史依據，否則台灣勢將有嚴重後果」。
遺憾的是，孔傑榮和宋燕輝的預言不幸成真。畢竟對美國的南海大戰略來說，台灣既然不放棄1947年「南海諸島位置圖」，就很難與中國九段線完全切割，即使台灣新政府分明是長期反中的民進黨，但美國並不可能因為體諒民進黨不想破壞兩岸現狀的政策困境，就在「南海極大化公海」戰略上鬆手。更何況，美國也有越來越多人認為，隨著中國南海軍事布局迅速完成，台灣終將守不住太平島，既然太平島早晚也將淪為中國的南海地盤，美國何必對暫時屬於台灣、但遠離台灣將近1600公里的太平島另眼對待？
換言之，只要民進黨政府繼續主張1947年「南海諸島位置圖」，繼續堅持守住太平島，就不能指望美國可能站在台灣這邊，甚至也不能避免美國把台灣的南海戰略視為中國南海戰略的延伸。畢竟從大戰略角度俯瞰，美國必然「只見林不見樹」、「只看大架構、不看小細節」，台灣既然沒有走出中國的南海論述叢林，豈能指望美國特別照顧台灣這棵在南海中舉世唯一的特殊樹木？
正因為民進黨始終只從法律爭議、不從戰略衝突理解南海仲裁，認定美國既然偏愛民進黨的務實偏獨，就會特別體諒民進黨延續1947年南海主張的兩岸困境，因此完全沒有被美國出賣的心理準備。仲裁噩耗傳出之後，泛綠立委不斷在公開場合幫美國辯護，說「國際仲裁庭和美國無關」，說「台灣沒有必要指責美國」，台灣太平島分明被美國出賣，泛綠立委竟然還如此顛倒黑白、忍辱負重，其實已經凸顯出民進黨「親美遠中」路線在南海戰略的徹底破產。
畢竟，在美中南海博弈之下，民進黨一方面想保住太平島的既有權益，一方面又幻想不被美國在南海惡搞，又拒絕與中國大陸並列南海受害者，不但在戰略上陷入自相矛盾，在南海根本就是不可能任務。從南海博弈角度看，美國不但希望台灣放棄「十一段線」，更長遠也希望台灣放棄根本守不住、早晚淪為中國地盤的太平島，民進黨既然做不到，就和美國必然發生南海戰略衝突。
幾乎可以斷言，如果台灣在東海或南海爭議上主動放棄「聯中」籌碼，面對美日菲越的聯手攻勢，根本沒有勝算可言，這與台灣政府究竟偏統或偏獨，基本上並無關連。以2013年簽署台日漁業協議為例，雙方在此之前已經談過16次，日本即使面對明顯偏獨、比較友好的李登輝或陳水扁政府，也從來都不願讓步，直到馬政府2012年作勢與中國大陸「聯手保釣」，日本才不得不正視新的國際現實，為了分化兩岸聯手保釣，終於在第17次漁業談判做出讓步。如果不是馬政府引進「聯中」籌碼，日本根本不可能在東海漁權上讓步。
同樣在2013年5月爆發台菲漁權爭議，美國有鑒於剛發生「兩岸聯手保釣」教訓，立刻在第一時間告知駐美代表金溥聰，表示美國可以幕後協助處理，希望台灣不要抗菲過頭，更不要「聯中抗菲」，造成局面難以收拾。在美國幕後施壓下，菲律賓除了派員協助司法調查、提出賠償損失之外，還派出總統特使裴瑞茲赴台道歉。如果沒有「聯中」籌碼作為最後手段，也很難想像這次台菲漁權爭議能在不到一週內迅速落幕。
相對於台灣對南海戰略的自相矛盾，身為美中戰略衝突的直接當事人，中國大陸顯然看得更加精準。大陸早就認定，在美中南海博弈中，南海利益相關國家，根本不存在模糊地帶，也沒有左右逢源的運作空間。大陸甚至早就提出，由於兩岸在南海上具有特殊關係，針對南海尋求兩岸合作，甚至可以暫時超越兩岸統獨立場。例如中國國際問題研究院副院長郭憲綱即表示：「如果蔡英文上任之後能登島宣示主權，站在中國大陸立場，只要能維護中華民族整體利益和主權，無論藍綠，都認為值得肯定；北京在這方面將會實事求是，對事不對人」。
歷經這次太平島衝擊，民進黨政府必須痛定思痛，努力跳出統獨意識形態窠臼，認清台灣在南海的真正利益，認清「親美遠中」路線在南海的困境，改以更靈活的結盟戰術，不排除兩岸南海聯手，才能增加台灣的談判籌碼，提高台灣未來面對南海周邊國家的博弈勝算。
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